El
sector eléctrico está enfrentando importantes transformaciones en sus bases
competitivas a escala global. Por una parte, se han desarrollado mayores
capacidades tecnológicas en varios segmentos de la industria de generación
(las tecnologías de ciclo combinado a gas y los avances en nuevas fuentes no
convencionales como el viento y el sol) y, por otra parte, existen importantes
cambios en el entorno regulatorio, moviéndose la estructura de incentivos a
favor de la apertura de mercados, la des-regulación y la integración de los
mismos.
En
el caso particular de Costa Rica, el nacimiento de un dinámico
cluster de fuentes no convencionales renovables y el fortalecimiento del
segmento de pequeña y micro escala de fuentes hidroeléctricas
durante la década de los noventa ha sido el resultado, entre otros factores,
del desarrollo de una política de nicho de mercado protegido a partir de
contratos con cogeneradores privados, empresas municipales y cooperativas (en el
marco de la ley Nº 7.200 y sus modificaciones en ley Nº 7.508), de la
acumulación de capacidades tecnológicas del sector con alta inversión pública
en factores claves del desarrollo tecnológico de la industria y de las alianzas
estratégicas entre nuevos inversionistas locales con redes de capital y
tecnología externas.
En
efecto, este proceso de aprendizaje interactivo (concepto introducido por
Brngt-Ake Lundvall [1992.
National
Systems of Innovation. London Pinter Publishers. London] y considerado uno de los factores clave para el desarrollo de las
innovaciones) en el marco del cluster ha permitido la implementación de
más de 30 proyectos conectados a la red y un creciente número de
micro-proyectos con fuentes alternas de energía para comunidades fuera del
sistema eléctrico integrado. Para estos últimos ha sido clave el enlace entre
redes formales e informales y la mayor presión y participación de las
comunidades locales.
El
cluster es definido como un complejo sistema de interrelaciones entre
redes (1) de conocimiento, (2) de regulación, (3) de actores informales y (4)
empresarial, que se relacionan en un espacio institucional y tecnológico común.
Se trata entonces de relaciones entre actores dentro de su red y entre actores y
organizaciones interactuando entre redes. Estas relaciones son en algunos casos
mercantiles o de mercado, aunque en otros casos se trata de relaciones
no-mercado, donde el intercambio de conocimiento, información o personal es
regido por otras motivaciones más allá del precio o de la compra y venta.
El
desarrollo de este complejo sistema de interacciones comprende la articulación
de por lo menos cuatro tipos de actores con objetivos e incentivos distintos: la
red empresarial y de negocios, la red académica y/o de investigación, la red
reguladora y la red de actores informales. La figura 1 presenta lo que se conoce
como el enfoque margarita para el análisis del cluster (Vargas, Leiner.
2001 [en prensa]. Competitiveness, innovation and democracy: Space for clean energy under
electricity market reforms. Tesis doctoral presentada en
The IKE Group, Department of Business Studies, Aalborg University, Denmark),
cuyo objetivo es el de capturar las principales interacciones entre actores y
los cuellos de botella en el proceso de aprendizaje interactivo.
Cuanto
más interacciones e intercambios de conocimiento y de capacidades tecnológicas
se dé, y más concertación haya entre los actores (intra-red e inter-redes),
mayor será la posibilidad de innovar y, como tal, de incrementar la
competitividad del cluster a lo largo del tiempo.
La integración de estos procesos de evolución
competitiva del sector eléctrico involucra factores de aprendizaje tecnológico
y factores de aprendizaje institucional. Las instituciones, entendidas como
reglas del juego (North, Douglas. 1990. Institutions, institutional change
and economic performance. Cambridge University Press. UK), permiten reducir, o aumentar, los costos de interacción entre los
actores de las distintas redes, y son pieza clave para explicar la dinámica y
la capacidad innovadora dentro del cluster. Los procesos de aprendizaje
institucional son lentos y están asociados a la dinámica evolutiva del marco
regulatorio existente en el pasado y los hábitos y características de las
interacciones de los distintos actores que participan en las redes.
En
la década de los noventa se conjugaron en Costa Rica condiciones tecnológicas
e institucionales que han permitido el desarrollo de un significativo número de
proyectos de energía renovable, como se observa en la cadena del sector (véase
figura 2). Por lo menos tres innovaciones importantes se presentaron en el
sector en dicha década: la incorporación de nuevas opciones tecnológicas en
generación -destacándose el viento, la geotermia y los proyectos de energía
solar-, el crecimiento de los proyectos de pequeña y mediana escala en la
generación hidroeléctrica y, finalmente, el desarrollo de mecanismos
institucionales diversos para el reconocimiento de servicios ambientales en el
sector.
Se
trata, entonces, de mayor diversidad de actores. La incorporación de grupos
ambientalistas, generadores privados, grupos y redes empresariales externas, y
la vinculación con la red de conocimiento y de actores públicos existente, ha
motivado la enorme dinámica dentro del sector. Dichas interacciones entre los
actores existentes y los nuevos actores y organizaciones dentro del sector no
han estado ajenas a conflictos y contradicciones entre equidad, ambiente y
democracia que tienden a dinamizar los procesos de aprendizaje. Hasta la fecha,
dichos conflictos han estado reprimidos por un excesivo centralismo público en
el sector y una creciente intervención reguladora de entes como la Autoridad
Reguladora de Servicios Públicos, el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de
Hacienda.
Los
nacientes procesos de descentralización y democratización del poder público
pueden llevar a mayores conflictos dentro de las redes. Esta nueva diversidad
dentro del cluster propicia procesos de aprendizaje y de innovación y, a
la vez, permite espacios para la concertación de intereses y la integración
sistémica de objetivos variados, como lo es la seguridad energética, la
protección del ambiente, la equidad en el acceso a los servicios y, por
supuesto, la competitividad del sector.
Una
de las mayores ventajas de la dinámica actual es la generación de innovaciones
tecnológicas e institucionales en diversos campos y sobre todo en los asociados
con la protección del ambiente. Las fuentes hidroeléctricas en pequeña escala
han integrado efectos positivos que favorecen la integración de la cuenca como
una unidad proveedora de servicios ambientales para los empresarios eléctricos,
públicos o privados. Estos acuerdos voluntarios de pago son ejemplos de
desarrollo institucional motivados en la interacción de las redes reguladora y
empresarial, coordinados a través de la red informal.
Otras
innovaciones han estado afectadas por procesos de acumulación de conocimiento y
alianzas para el desarrollo de nuevas tecnologías de generación. Al respecto
es claro que la aparición del viento ha permitido un nicho de aprendizaje y
mayor diversidad tecnológica en el sector. Este proceso es el resultado de una
tímida interacción entre la red de conocimiento, la red empresarial privada y
los actores asociados a redes internacionales de transferencia tecnológica. Los
procesos de aprendizaje en proyectos fuera de la red eléctrica integrada han
sido más el resultado del desarrollo de una fase de experimentación tecnológica
y de la creciente demanda realizada por la red informal y los actores locales.
Los
conflictos existentes y potenciales son, en este marco, posibilidades de ampliar
las innovaciones tecnológicas e institucionales y, al mismo tiempo, de no ser
correctamente encausados pueden minar las condiciones de confianza de los
actores y crear un caos. La evolución competitiva del sector eléctrico debe
entenderse como un proceso de aprendizaje y orientarse por los principios de
mayor democracia, equidad y competitividad.
El
autor, economista, es director de la Maestría en Política Económica de la
Universidad Nacional