Los autores son, respectivamente, director y coordinadora de Cedarena: Conservación de Tierras [ conocido como Cedarena Land Trust (CLT)] .
La protección de la naturaleza ha sido practicada desde épocas antiguas por comunidades autóctonas de todo el mundo. Existe evidencia de cómo diferentes culturas tomaron la decisión de conservar determinados territorios, proteger ciertas especies de plantas y animales, mantener bellezas escénicas, preservar fuentes de agua, etcétera. No obstante lo anterior, no fue sino hasta 1872 que se creó el primer parque nacional en el mundo y con ello se oficializó, desde el punto de vista legal, el concepto de áreas protegidas (Kamstra, Jan. 1994. Protected areas. Towards a participatory approach. Netherlands Committee for IUCN. Amsterdam). Desde entonces la protección de tierras y áreas marinas ha continuado evolucionando hasta el grado de que recientemente se han contabilizado 8.123 áreas protegidas en el mundo (Martín, Ramón. 1997. Tratado de derecho ambiental. Vol. III. Recursos Naturales. Editorial Trivium, S.A. Madrid).
En forma paralela al desarrollo de áreas protegidas por parte de los gobiernos, en las últimas décadas ha cobrado auge la creación oficial de áreas protegidas por parte del sector privado. Éstas son tierras cuya propiedad pertenece a organizaciones no gubernamentales ambientalistas sin fines de lucro, personas o empresas. Los propietarios de tierras privadas que han creado áreas protegidas en sus propiedades comparten varias características, entre ellas: son concientes de las consecuencias de la degradación del ambiente, reconocen el potencial de su contribución personal al mantenimiento y mejoramiento del ambiente en su carácter de propietarios de tierras privadas, y están dispuestos a acordar compromisos que garanticen la protección de sus tierras.
Si bien muchas de las áreas privadas que están siendo protegidas por sus dueños, conocidas como reservas privadas, existen simplemente por la voluntad unilateral de éstos de protegerlas, desde el punto de vista legal hay diversos tipos de compromisos contractuales que pueden utilizar los propietarios para alcanzar mejor dicho fin. En algunos casos los propietarios suscriben convenios con el gobierno para adoptar una categoría oficial de área protegida como, por ejemplo, la de refugio nacional de vida silvestre, que puede ser de propiedad privada o mixta. Al firmar tales convenios se asumen ciertas obligaciones a la vez que se tiene acceso a ciertos incentivos que la ley establece. Su defecto, se ha indicado, es que sólo garantizan la conservación en esas áreas protegidas privadas por periodos de tiempo determinados. (En Brasil existe el sistema de reservas privadas de patrimonio nacional, que se diferencia del de Costa Rica en el carácter perpetuo que éstas sí tienen.)
Por otra parte, existen algunos propietarios que firman con organizaciones ambientalistas o con otros propietarios acuerdos privados dirigidos a la conservación en sus tierras. Dentro de este marco, en la última década se ha explorado la posibilidad de utilizar mecanismos legales ya existentes en el derecho civil tradicional para fines de conservación, dándosele especial énfasis a la posibilidad de crear servidumbres conocidas como servidumbres ecológicas, que son un instrumento legal ya utilizado exitosamente en otros países. Si bien no son lo mismo, las servidumbres ecológicas son una adaptación en el sistema de Derecho Civil de la figura del conservation easement existente en el derecho anglosajón, que presenta varias características que lo hacen muy atractivo para organizaciones no gubernamentales, gobiernos y propietarios privados, pues es flexible, costo-efectivo, políticamente viable y promueve la protección perpetua de los recursos naturales en una forma contractual de creación voluntaria.
Naturaleza de la servidumbre ecológica
Servidumbre ecológica es el acuerdo legal en el que dos propietarios de bienes inmuebles planifican el tipo e intensidad de uso futuro que puede dársele a una de las dos propiedades con el fin de preservar los atributos naturales, las bellezas escénicas o los aspectos históricos, arquitectónicos, arqueológicos o culturales de ese bien inmueble. El contrato que crea una servidumbre ecológica se inscribe, como derecho real que es, en el Registro de la Propiedad. En Costa Rica estos contratos están amparados al marco legal de las servidumbres prediales definidas por los artículos 370 y ss. de nuestro Código Civil.
Con base en lo anterior, en 1992 en Costa Rica se analizó por primera vez en América Latina la posibilidad de crear servidumbres ecológicas y se concluyó que con base en la legislación y jurisprudencia civil existente eso era viable. En forma inmediata se procedió a la creación de la primera servidumbre ecológica en la región, la cual fue debidamente inscrita en el Registro Público de la Propiedad. Ese primer contrato fue creado por el trabajo del Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (Cedarena), que contó con la iniciativa y apoyo de la organización estadounidense The Nature Conservancy (TNC)
1. Actualmente, más de 50 contratos de servidumbres ecológicas han sido creados a nivel nacional y se han realizado diversos estudios y publicaciones sobre el tema2.A partir de 1995 se han venido dando esfuerzos similares en los demás países de América Latina y el Caribe por parte de organizaciones privadas ambientalistas que han contado con el apoyo de TNC y Cedarena. Ello ha traído como resultado la protección de áreas naturales privadas por medio de servidumbres ecológicas por primera vez en México (1998), Guatemala (1998), Ecuador (1999), Paraguay (2000) y Belice (2001). Para este año se espera la creación de otras, por primera vez, en Chile, Honduras, Bolivia y Colombia.
Las c
aracterísticas principales de las servidumbres ecológicas son:·
Su constitución es voluntaria, o sea, se constituyen cuando el dueño de la propiedad lo desea ya que son un contrato privado en el cual la voluntad de aquél es libre.·
Tienen gran flexibilidad, pues permiten alcanzar diversos fines perseguidos por el dueño de una propiedad (prohibir cortar árboles, permitir la construcción de una cabina, hacer un sendero, etcétera). Igualmente son flexibles para ser diseñadas con base en las características físicas de cada propiedad. Como cada propiedad es diferente y cada dueño tiene intereses diferentes, cada servidumbre ecológica es también diferente.·
Generalmente se constituyen a perpetuidad pero también pueden hacerse por tiempo definido. La creación a perpetuidad las hace muy atractivas para muchos propietarios porque les da la seguridad de que su actual esfuerzo de protección (por ejemplo, de un bosque) será continuado.Condiciones de operación de las servidumbres ecológicas
Los requisitos de constitución de las servidumbres ecológicas son: (1) q
ue participen y se pongan de acuerdo dos propiedades: una, que tiene su uso planificado (fundo sirviente), y, otra, que se va a beneficiar de la servidumbre ecológica (fundo dominante); y (2) que se identifique claramente la utilidad de la servidumbre ecológica y la relación de ésta respecto de los dos fundos involucrados.Desde el punto de vista de su calidad, generalmente la mejor forma de constituir una servidumbre ecológica es con el apoyo y asesoría de una organización especializada que esté dedicada a la conservación a perpetuidad de los recursos naturales y que dicha organización sea de hecho la dueña del fundo dominante. De esta forma dicha organización podrá asesorar al propietario con información científica y legal para definir en conjunto con éste las actividades sostenibles más recomendables que pueden ser llevadas a cabo en la propiedad, definir una zonificación con base en lo anterior y los términos de la servidumbre ecológica. Además, esta organización sería la responsable de realizar el seguimiento correspondiente al contrato de servidumbre ecológica en forma perpetua, garantizándose así el mantenimiento de los valores naturales de la propiedad a perpetuidad. Este tipo de organización es conocida bajo el término de land trust. (Cedarena constituyó en 1999 el primer Land Trust en América Latina [ www.cedarena.org/landtrust] y recientemente se creó uno en Paraguay.)
Dado que la constitución de servidumbres ecológicas no cambia la propiedad de los bienes inmuebles, es obvio que los propietarios de éstos mantienen sus deberes en tanto dueños de la tierra y conservan el derecho de realizar todas las actividades que deseen, con la excepción de aquéllas que voluntariamente acordaron no se continuaran efectuando en su propiedad. Mientras, el dueño de la otra propiedad tiene la responsabilidad de vigilar que se esté cumpliendo con dichos compromisos.
El principal beneficio resultante de la servidumbre ecológica es el legado a perpetuidad que el dueño hace: su propiedad será utilizada indefinidamente en forma sostenible y las áreas ecológicamente más importantes serán conservadas por siempre, brindando los mismos servicios ambientales actuales: aire limpio, agua, evitación de erosión del suelo, mantenimiento de la vida silvestre, etcétera. Las servidumbres ecológicas aumentan el valor de las propiedades en que se establecen y también el de las vecinas, debido a que mantienen un ambiente rural y natural en la propiedad a perpetuidad, que es lo que un sector importante del mercado de bienes raíces actualmente prefiere.
Varios dueños de fundos han constituido servidumbres ecológicas y a la vez están cumpliendo los requisitos para ser reconocidos como refugios nacionales de vida silvestre de propiedad privada, gozando así de otros beneficios, como exención del pago del impuesto territorial. Otros están interesados en recibir dinero por los servicios ambientales que están generando sus propiedades y para ello realizan los trámites respectivos en las oficinas regionales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente. E incluso hay otros que, teniendo ya refugio de vida silvestre o recibiendo pago por servicios ambientales, constituyen servidumbres ecológicas para contar con el aporte del sector privado ambientalista.
Para terminar una servidumbre ecológica antes del plazo previsto originalmente hace falta el acuerdo voluntario de los dueños de las dos propiedades y que un notario público haga la escritura y la presente ante el Registro Público.
El aprovechamiento de todo el potencial de aplicación de la servidumbre ecológica en Costa Rica se ve limitado por el Código Civil que, en el artículo 370 -y siguientes-, da paso sólo a servidumbres prediales, o sea, aquéllas que, como antes se indicó, tienen como uno de sus requisitos esenciales la existencia de dos fundos: el dominante y el sirviente. (El artículo 370 dice que "las servidumbres no pueden imponerse en favor ni a cargo de una persona, sino solamente en favor de un fundo o a cargo de él".) En otros países este requisito ha sido eliminado autorizándose, por medio de legislación especial, la creación de servidumbres que se otorgan no a favor de un fundo dominante, sino directamente a favor de una organización ambientalista privada calificada o del gobierno -similar al caso de las servidumbres eléctricas que se crean directamente a favor del Ice, por ser autorizado por ley especial. En Estados Unidos, por ejemplo, en las últimas dos décadas se ha aprobado legislación especial que autoriza este tipo de servidumbres ecológicas otorgadas directamente a favor de organizaciones privadas ambientalistas calificadas, o el gobierno, en 48 estados.
Concluimos afirmando que el aporte voluntario de los propietarios de tierras privadas es vital para el logro del equilibrio entre la protección y el uso de los recursos naturales. El trabajo del gobierno y de las organizaciones privadas en este campo ha de ser de promoción de dicha iniciativa y de facilitación de su realización. Las servidumbres ecológicas son, en ese sentido, una importante opción para contribuir a la conservación de los recursos naturales en América Latina.
Notas
1. El tema de las servidumbres ecológicas fue mencionado, en forma general, por primera vez en nuestro país en 1987: Coto, Fernando. "Servidumbres personales de interés comunitario", en Revista Judicial. Año XI, Nº 41, junio 1987. Por otra parte, las primeras publicaciones específicas sobre el tema se dieron en 1992: Atmetlla, Agustín. "Servidumbres ecológicas", en Ivstitia, Nº 68, agosto 1992; Rodríguez, Carlos M. "La servidumbre ecológica", en La República, 18-9-92: 19A.
2. Algunas de ellas son: Chacón, Carlos. 1993. Las servidumbres ecológicas en Costa Rica. Tesis para optar al título de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica; Chacón, Carlos y Rolando Castro. 1995. Conservación de Tierras Privadas en América Central. Cedarena. San José; Atmetlla, Agustín. 1995. Manual de instrumentos jurídicos privados para la protección de los recursos naturales. Editorial Heliconia. San José. Atmetlla, Agustín y Chaves, Silvia. 1997. Manual de servidumbres ecológicas (principalmente para abogados y notarios). Cedarena-Combos. San José.