Dificultades y amenazas de los mecanismos de desarrollo limpio en Costa Rica

--Javier Baltodano--

La introducción de los mecanismos de desarrollo limpio (mdl) en el Protocolo de Kioto (PK) ha generado muchas expectativas, en cuanto a atracción de inversiones y recursos mediante proyectos de reforestación y forestación, por parte de algunos gobiernos de países no incluidos en el Anexo 1 (países sin obligación de reducir emisiones) y, especialmente, por parte de países ubicados en zonas tropicales. Costa Rica ha estado a la vanguardia de ese grupo de países y ha ido adelantando, tanto técnica como organizativamente, las condiciones para ser anfitrión de ese tipo de proyectos. En efecto, Costa Rica cuenta con una experiencia técnica nada despreciable en materia de financiamiento mediante incentivos para el establecimiento de más de 130.000 ha (alrededor de un tres por ciento de su territorio) de monocultivos de árboles durante los últimos 20 años; y, asimismo, a partir de 1996 ha venido desarrollando un modelo de pago de servicios ambientales que en la actualidad cuenta con las herramientas técnicas para el monitoreo y seguimiento de proyectos de reforestación (establecimiento de plantaciones de monocultivos arbóreos) y conservación permanente de bosques en áreas de propiedad privada. A todo esto se le debe agregar que este país ha sabido aprovechar la fase piloto de proyectos de implementación conjunta y ya en 1998 contaba con nueve de los 21 proyectos aprobados en los países en vías de desarrollo (Pedroni 2000).

Pero, no obstante toda esta experiencia, estudios recientes muestran cuán difíciles, si no imposibles, de cumplir son algunas de las condiciones especificadas en el PK y en la Declaración Ministerial de Marrakesh (Conferencia de las Partes 2001) para proyectos de reforestación y forestación; y, en algunos casos, el cumplimiento de ellas se basa en supuestos también difíciles de verificar. Veámoslo a continuación.

Definición de áreas Kioto
El estudio para determinar el potencial del sector forestal de Costa Rica en la mitigación del cambio climático en el marco de los mdl (Alfaro et al. 2003), llevado a cabo por el proyecto Bosques y Cambio Climático en América Central, ejecutado conjuntamente por Fao y la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, intentó estimar las áreas Kioto según se definen en el PK y en la Declaración Ministerial de Marrakesh. Sin embargo, algunas de las únicas fuentes disponibles (a saber: mapa de uso del suelo 1992 y mapa de uso del suelo 1997) con la información necesaria para efectuar este tipo de estudios no especifican el nivel de verificación de campo y, por lo tanto, no disponen de nivel de precisión (Ibid.). Además, los mismos autores reconocen que tanto los paquetes tecnológicos como la metodología y los objetivos de los distintos mapas necesarios para determinar las áreas Kioto que están disponibles en el país presentan diferencias que los hacen difícilmente comparables. A pesar de que el estudio de Alfaro concluye que un 20 por ciento del territorio de Costa Rica (poco mas de un millón de hectáreas) califica como áreas Kioto y que durante el período 2003-2012 se podrán implementar de manera realista, en términos sociales y ambientales, proyectos mdl en alrededor de 155.000 ha con un potencial de fijación de 14 millones de toneladas de carbono, también este estudio en sus conclusiones menciona las limitaciones de la información disponible para estimar estas cifras. Esas limitaciones son muy difíciles o imposibles de superar dado que se refieren a la incertidumbre en la información sobre el estado del uso del suelo a inicios de la década de los noventa.

Potencial de fijación de carbono
El estudio de Alfaro plantea dentro de sus objetivos cuantificar la capacidad de fijación de carbono a través de proyectos de reforestación y forestación a desarrollarse en las áreas Kioto del país y que contribuirían a mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel global. Sin embargo, los supuestos en que se basan algunos aspectos de esas estimaciones son dudosos y/o contienen serios errores. A continuación analizamos algunos de ellos.

Establecimiento de la línea base. Este estudio asume que las actividades de reforestación y forestación dentro de la línea base, o sea, "las que ya el país ejecuta como parte de sus planes de desarrollo forestal", se desarrollarán fuera de los terrenos clasificados como áreas Kioto. Sin embargo, este mismo estudio asegura que "no es posible predecir en qué proporción exacta estarán estas actividades dentro o fuera de las áreas Kioto y cualquier suposición en este sentido tiene una enorme incertidumbre" (Ibid.). Esto genera dudas sobre la veracidad de la adicionalidad real de los posibles proyectos Kioto.

Este estudio considera que Costa Rica no cuenta con antecedentes de promoción y financiamiento de actividades de fomento antropogénico de semilleros naturales y asume una línea base igual a cero para esta actividad. Sin embargo, es ampliamente reconocido nacionalmente que el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal paga servicios ambientales desde 1996 a áreas que se encuentran en estado de regeneración temprana, en algunos casos más cercanas al potrero original que a un bosque secundario. Al establecer el pago de servicios ambientales el propietario contrae la obligación de proteger el área contra el ganado y los incendios (cercas y rondas cortafuegos) y otras prácticas que son consideradas como "fomento antropogénico de semilleros naturales". Asimismo, ese estudio no toma en cuenta el carbono acumulado en el suelo a la hora de cuantificar el carbono de la línea base, y considera que el alto costo de monitorear el carbono del suelo hace que este parámetro no pueda ser incluido dentro de los procesos de certificación y cuantificación necesarios para el mdl. Sin embargo, se conoce que un significativo porcentaje del carbono acumulado en sistemas forestales se encuentra en el suelo y el mantillo y que existe muy poca información sobre las dinámicas del carbón en esos sitios. Aun más, se sabe que algunas de las prácticas usuales en el establecimiento y manejo de plantaciones de árboles tienen incidencia directa sobre estas dinámicas. Por ejemplo, el arado y subsuelado de un terreno a la hora del establecimiento de una plantación tiende a incrementar la temperatura del suelo, lo cual facilita la liberación de carbono.

Ese estudio también asume que los proyectos mdl serán establecidos en áreas cubiertas de pastos y asume, a falta de información, un valor genérico de 10 ton/ha de carbono acumulado en este tipo de agroecosistemas. Sin embargo, se debe recalcar que existe en Costa Rica una amplia diversidad de tipos de pasturas y sistemas agrícolas, la mayoría de los cuales integran una masa arbórea natural considerable que no está siendo tomada en cuenta. De hecho, actualmente la mayor parte de la madera que consume el país proviene de pasturas arboladas. Solamente en el año 2001, por ejemplo, se sacaron de manera legal alrededor de 260.000 m3 de madera a partir de unas 170.000 ha de potreros arbolados (tres por ciento del territorio nacional) (Estado de la Nación 2003).

Determinación de riesgos. En el estudio citado se menciona que la información cuantitativa necesaria para determinar los riesgos de proyectos mdl estuvo disponible para los fines de ese estudio. Se asume, entonces, un descuento del 20 por ciento del potencial total de carbono fijado para compensar por riesgos político-sociales y un 10 por ciento de descuento para compensar por riesgos técnico-forestales. El estudio considera que este último riesgo para Costa Rica es bajo por razones que no da a conocer. Sin embargo, se debe mencionar que las plantaciones de monocultivos arbóreos no tienen más de dos décadas y que en los últimos años ha habido una tendencia a producir solamente dos especies (Gmelina arborea y Tectona grandis), por lo que es de esperar que se empiecen a desarrollar en un futuro próximo plagas importantes para esos monocultivos. Asimismo, el fenómeno de El Niño ha afectado severamente el territorio nacional facilitando la propagación de enormes incendios. En la época seca de 1998, por ejemplo, se quemaron en la zona de trópico húmedo, donde nunca antes se había reportado fuegos incontrolados, más de 200.000 ha, parte de las cuales estaban cubiertas de monocultivos forestales. En este sentido, la evaluación de riesgos debe de cobrar más importancia y un mayor nivel de precisión.

Determinación de permanencia. El estudio en cuestión no aborda de manera clara el tema del carbono contable y la re-emisión. Asume, simplemente, que del carbono acumulado por un determinado proyecto se descuenta un 50 por ciento por concepto de re-emisión una vez aprovechada la madera de una plantación. Sin embargo, se conoce que los ciclos de corta de la especie más plantada en el país (Gmelina arborea) no sobrepasan los 12 años y que la mayor parte de la madera es utilizada para la fabricación de tarimas usadas en el transporte de banano, las cuales son desechadas en el mismo año de fabricación y, probablemente, la permanencia del carbono fijado no pase de unos pocos años.

Por otro lado, respecto de las actividades de fomento antropogénico de semilleros naturales, el estudio asume que los bosques secundarios se mantendrán por períodos de al menos 50 años, por lo que no se descuenta de este tipo de actividades carbón por re-emisión. Sin embargo, a pesar de que la Ley Forestal actual prohíbe el cambio de uso (no se permite transformar bosques en potreros), siempre es posible que haya modificaciones a la ley o, como está ocurriendo en la actualidad, que se dé cambio de uso de manera ilegal.

Contabilidad del carbono y el tamaño de los proyectos
Para resolver el problema de la no permanencia del carbono fijado en las plantaciones de árboles se han estado desarrollando algunos métodos contables. El Grupo Cambio Global, del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (Catie), ha venido evaluando tres métodos contables para Costa Rica y Centroamérica (Pedroni y Locatelli 2002): ton-año, CO2 equivalente acumulado durante la vida del proyecto y créditos temporales (en cuadro siguiente se presenta una evaluación de estos métodos).

Ventajas y desventajas de los métodos contables (con base en Pedroni y Locatelli [2002])

Existe una serie de incertidumbres y dificultades para medir la fijación (véase cuadro). Aun la contabilidad ton-año, la menos riesgosa, tiene el inconveniente de que el tiempo de equivalencia no ha sido del todo definido. Se menciona valores de tiempo de equivalencia desde 55 a 100 años. El mismo estudio analizó distintas variables como el precio de tonelada fijada, métodos de contabilidad, tiempo de equivalencia (55-100 años), monitoreo, costos, etcétera, mediante modelos desarrollados a partir de experiencias de plantaciones forestales en Centroamérica, con el objetivo de estimar la viabilidad económica de posibles proyectos y el tamaño mínimo de proyecto para que el mdl sea considerado un incentivo. Los resultados del estudio señalaron que la rentabilidad de este tipo de proyectos resultó difícil. De un total de más de 1.500 escenarios simulados, solamente el ocho por ciento permitía la participación de proyectos pequeños (menores a 500 ha). La media en el tamaño de un proyecto para que la venta de carbono fuera rentable fue de 5.000 ha. La metodología contable de ton-año no permite proyectos menores a 1.000 ha. O sea, entre más estricta y, por lo tanto, menos riesgosa para el clima es la metodología empleada, más grande tiene que ser el proyecto para alcanzar su rentabilidad. Asimismo, es importante notar que con precios de $18/ton la metodología de ton-año alcanza su rentabilidad en proyectos por encima de las 40.000 ha.

Los autores de este estudio sugieren en sus conclusiones que países pequeños como Costa Rica deben pensar en proyectos sombrilla para sobreponerse a las limitantes de tamaño de proyecto. Sin embargo, la rentabilidad, debido a la escala de la operación, se logra al mantener proyectos unidos en territorio y estandarizando las labores y los procedimientos, ambas acciones difíciles de conseguir con la tenencia de la tierra que caracteriza a Costa Rica.

Amenazas aparejadas a los mdl
Según las últimas estimaciones del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático existe necesidad de reducir emisiones en una cantidad muy superior a lo estipulado en el PK si se quiere tener un impacto significativo en cuanto a la disminución del calentamiento global en los próximos cien años. Sin embargo, a pesar de lo limitado de las reducciones propuestas por el PK, éste introduce mecanismos que, como se presenta en este estudio, no son precisos a la hora de cuantificar la cantidad de carbono fijada o su permanencia. Existen serias dificultades e irregularidades a la hora de estimar tanto las áreas Kioto como la contabilidad del carbono fijado. Aun mas, los mdl no solo han ido demostrando que son inciertos a nivel de su efectividad real para reducir las emisiones y tener un efecto sobre el cambio climático, sino también se han tornado mecanismos complejos cuya discusión ha retardado la negociación del PK.

En Costa Rica, en parte como un compromiso unilateral frente a la Convención de Río y las siguientes convenciones sobre cambio climático, se ha desarrollado e implementado, a lo largo de los últimos siete años, un sistema de pago de servicios ambientales que, si bien presenta algunas debilidades, es considerado honesto y efectivo, y que se nutre nacionalmente de un impuesto de 3,5 por ciento a los combustibles, planteándose a corto plazo apoyarlo también con un impuesto al consumo nacional de agua y electricidad -la idea es que el que consume el servicio lo pague en una medida equitativa. En la actualidad, el psa reconoce básicamente dos actividades que producen servicios ambientales: la conservación del bosque y la siembra de árboles, ya sea en plantaciones de monocultivos o como árboles aislados en sistemas agroforestales. Se dedica alrededor de $7 millones anuales para financiar psa, de los cuales alrededor de un 80 por ciento van dedicados a la conservación del bosque y un 20 por ciento a las plantaciones. En los últimos años distintos sectores (ecologistas, académicos, indígenas) han cuestionado el psa a las plantaciones con el argumento de que esta actividad en algunos casos daña los mismos servicios ambientales por los cuales se paga (protección del suelo, del agua y conservación de la biodiversidad) y es más bien una actividad lucrativa. (En varios artículos se han identificado los impactos negativos de las plantaciones de monocultivos de árboles sobre el ambiente y las comunidades [Movimiento Mundial por los Bosques 2003, Coecoceiba-Foe CR 2003, Foei 2000]).

Los proyectos de forestación y reforestación en el marco de los mdl vendrían a incrementar la tasa de establecimiento de plantaciones de monocultivos. Alfaro (2003) estimó que durante el período 2003-2012 se podría plantar unas 61.000 ha de monocultivos de árboles en áreas Kioto, es decir unas 7.600 ha/año, lo que implica más que duplicar la tasa de establecimiento de las plantaciones que hay en la actualidad. Las plantaciones de monocultivos de árboles entrarían a competir de una manera agresiva por terrenos con la regeneración secundaria y la conservación del bosque tropical. Es muy posible que tal incremento produzca una distorsión severa en los precios de la madera y en el sistema de psa costarricense.

Por otro lado, el trabajo de Pedroni y Locatelli (2002) muestra que los proyectos mdl tenderán a ser megaproyectos de 1.000 o más hectáreas para ser viables en términos económicos. Esto presenta una amenaza a la tenencia de la tierra de los proyectos forestales en Costa Rica, cuyo tamaño promedio no sobrepasa las 50 ha. La concentración de la tierra por parte de proyectos de monocultivos de árboles ha sido documentada en varias partes del mundo incluyendo proyectos de producción de árboles para pulpa en Costa Rica (Foei 2000).

Costa Rica, siendo un país pobre y en vías de desarrollo, necesita apoyo internacional para consolidar sus esquemas de conservación de bosques, protección de la biodiversidad y fortalecimiento del sector forestal. Sin embargo, el apoyo debe ser honesto y debe respetar la tenencia de la tierra y los mecanismos que el país ha ido desarrollando. Mezclar el psa con los mdl es arriesgado tanto para el clima como para los ecosistemas boscosos y las comunidades que allí habitan.