Políticas e instituciones para la gestión de áreas protegidas

--Andrea Ballestero--

En Costa Rica existe un consenso generalizado sobre la importancia de las AP. Nuestros (as) ciudadanos (as) colectivamente defienden las AP. Sin embargo, en el proceso de creación de instrumentos e inversión de recursos para mantenerlas, el apoyo parece disminuir. Si la sociedad de manera global reconoce la importancia de la conservación, por qué resulta tan difícil el alcanzar objetivos de manejo? Cuáles son las razones que obstaculizan ese camino? Pareciera que la complejidad e interconexión entre intereses económicos, sociales y políticos construye un panorama mucho mas complejo de lo que en primera instancia pensamos. Partiendo de la premisa de que la complejidad de los sistemas es una de las razones que nos impide avanzar más rápidamente hacia objetivos comunes, debemos volver la mirada hacia los mecanismos que funcionan como mediadores entre dichas complejidades: las instituciones.

Una de las formas en que las sociedades organizan sus recursos humanos, naturales, sociales y económicos en respuesta a sus sistemas de creencias e ideales son las instituciones. Las instituciones son los patrones regulares en la acción humana, estructurados por reglas, normas y estrategias compartidas, y por el ambiente en que se desarrollan (Crawford y Ostrom 1995). Las instituciones se manifiestan a través de los esquemas mentales, las acciones asociadas a estos, y los recursos que se combinan para implementar dichas acciones. Las instituciones pueden tomar diferentes formas organizacionales. Normalmente pensamos en organizaciones públicas parte del Estado (por ejemplo el Ministerio de Ambiente y Energía), privadas con fines de lucro (empresas privadas), o privadas sin fines de lucro (ONG's, asociaciones locales, etc).

Si aceptamos que son las instituciones las que median entre los objetivos de conservación y la complejidad de los sistemas socio-ambientales; y por otra parte, las instituciones se manifiestan a través de organizaciones, entonces la gestión exitosa de las AP estará determinada por formas organizacionales apropiadas para su gestión. En Costa Rica, el desarrollo de formas organizacionales aún no ha incorporado plenamente factores conceptuales fundamentales para la eficiencia y eficacia de la gestión en un contexto de alta incertidumbre y complejidad para la toma de decisiones.

A continuación señalo tres puntos que las organizaciones-instituciones, podrían incorporar para incrementar las probabilidades de éxito en el manejo de AP. Este planteamiento se hace desde la perspectiva de la teoría de sistemas, y reconociendo como punto de apalancamiento de gran potencia los paradigmas y esquemas mentales en el proceso de organización social.

Los mecanismos institucionales para la conservación han sido diseñados en función de un producto final (por ejemplo, un total de 25.6% del territorio nacional protegido) y poca atención se ha prestado al proceso para alcanzar dichos objetivos. Esta perspectiva invisibiliza los caminos y mecanismos necesarios para el logro de las metas propuestas. Principalmente dos tipos de procesos han recibido históricamente poca atención en la gestión de las AP: a) procesos y estructuras de los ecosistemas, y b) procesos organizacionales para la toma de decisiones y su implementación. Las consecuencias se han materializado en inviabilidad ecológica de las AP e inercia institucional. El primer tipo de procesos esta siendo abordado, principalmente, a través de iniciativas de corredores biológicos y conectividad entre AP. El segundo tipo de procesos aún requiere de un cambio en la cultura organizacional de la conservación. No podemos afirmar que el sistema de gestión de las AP en Costa Rica se concentra en la generación de procesos que incrementen el capital social para la conservación, construya alianzas intersectoriales, ni facilite el manejo adaptativo o la rendición de cuentas a la sociedad. Adoptar de manera transversal un enfoque de proceso con estas características, y no sólo un enfoque en el resultado, contribuiría a que las herramientas prácticas disponibles para la conservación se diversifiquen y en consecuencia, multipliquen las oportunidades de éxito.

La tradición formalista de nuestro sistema social se ha concentrado en la generación de estructuras e instrumentos formales diseñados a partir de ideas abstractas de la realidad. Partimos del deber ser y olvidamos ubicarnos en lo que somos para definir el camino hasta el deber ser. En otras palabras, es común el diseño de normas legales, principal instrumento de gestión política en Costa Rica, estableciendo objetivos sin analizar los procesos necesarios para alcanzarlos. Tampoco es considerada la posición relativa en la que nos encontramos frente a dicho objetivo. El diseño de instituciones apropiadas para la conservación clama por una reorientación del proceso de diseño de instituciones. Primero, reconociendo cuales son las circunstancias reales en las cuales se gestionan las AP hoy en día, y en segunda instancia diseñando estructuras legales, institucionales y políticas que viabilicen la gestión frente a la incertidumbre y la complejidad de los sistemas.

Partir de las oportunidades y limitaciones reales en el diseño de mecanismos institucionales permite, a través de la participación social, la definición de manera colectiva de instrumentos viables. Un proceso de este tipo facilita la definición de acciones necesarias junto con acciones deseables en el manejo de las AP. Siguiendo este enfoque definimos un objetivo, pero también definimos los cambios e instrumentos necesarios para alcanzarlo en función de nuestra situación actual.

Cambio global no implica solo un cambio en el clima. Si bien, las expectativas de cambio climático constituyen una de las amenazas centrales para la biodiversidad en países como Costa Rica, el cambio es mucho mas amplio. Fuerzas económicas de carácter global que interfieren con la soberanía y consensos nacionales, flujos y migraciones de personas en respuesta a la pobreza y conflictos armados, toma de decisiones y adopción de políticas a puerta cerrada e intereses económicos transnacionales son algunas de las tendencias que los cambio globales hasta hoy han acarreado. Dichos cambios están teniendo efectos inmediatos que directamente determinan la existencia de las AP. Los actores nacionales debemos preparar nuestras estrategias y acciones tomando en cuenta dichos factores. Aún considerando problemas de larga existencia, como la falta de financiamiento, la visión de lucha y trabajo debe responder a los retos que el cambio global plantea.

Estas tres líneas de análisis pueden contribuir a la generación de una masa crítica que redefina el rol de las AP en Costa Rica. La historia del manejo de nuestras AP ha construido un legado de central importancia para nuestra identidad nacional. Sin embargo, el contexto actual nos llama a hacer una revisión de los paradigmas que están determinando nuestro desarrollo institucional. Soluciones que en el pasado han derivado resultados positivos, hoy en día pueden ser limitantes ante las presiones de las fuerzas globales a las que debemos responder y resistir.

Los momentos de crisis abren puertas para la innovación, tanto como para la catástrofe.
La innovación, hoy en día, debe ser comprendida como una combinación de dos procesos: fortalecimiento de aquellos factores que han generado éxito y renovación de aquellas estructuras que se han convertido en limitaciones para la acción. En Costa Rica, este proceso implica la redefinición de nuestras estructuras institucionales para un manejo que sea adaptativo en esencia. Ello no implica necesariamente el cambio de "nombre" del sistema o el cambio en las estructuras legales. Sin embargo, sí implica el cambio en la forma en que se implementa el sistema, en consecuencia, el cambio en la práctica y no necesariamente en las instituciones formales. El manejo adaptativo de nuestras áreas sobrepasa el ámbito biológico. Implica convertir las AP en conjuntos de interacciones y relaciones entre personas que permiten el aprendizaje y la incorporación del conocimiento en la toma de decisiones; conocimiento biológico, social, económico y político. Implica pasar de una visión estática a una visión dinámica, sin las restricciones formalistas, pero respetando las estructuras legales.

Este cambio tiene consecuencias a tres niveles. A nivel personal, implica el compromiso de funcionarios (as) y actores locales (a nivel comunitario y nacional) con la rendición de cuentas y la incorporación del conocimiento técnico-científico y tradicional. A nivel organizacional, deriva en la evaluación constante, no sólo de los resultados, sino de los procesos para alcanzarlos. Estos procesos deben estar definidos por un objetivo de aumento del capital social que permita a la sociedad conservacionista prepararse para enfrentar los cambios y presiones globales. A nivel nacional, implica la socialización de una perspectiva de las AP que sea incluyente de las urgencias sociales. A nivel nacional implica también comprender la gobernabilidad como un proceso plural, dinámico entendido en su unidad básica. Esta unidad esta definida por las relaciones e interacciones entre las personas para el alcance de objetivos formalmente definidos, sobrepasa la idea de leyes y regulaciones (Feldman y Khademian 2002). Implica entender la gobernabilidad en su sentido orgánico y no solo en su sentido estructural.

¿ Como se relacionan estas ideas que parecieran teóricas en exceso con las urgencias en la gestión de nuestras AP? El conjunto de ideas que orientan la definición e implementación de políticas tienen una fuerza de grandes dimensiones (Campbell 2002). Si pareciera un planteamiento teórico, basta con volver la mirada hacia la idea de "economía liberalizada' vigente hoy en día. El impulso de esta idea ha modificado estructuras sociales y económicas en todo el mundo. Entonces, cuál es la idea de institución-organización para la gestión de las AP que tenemos en Costa Rica? Las ideas colectivas definen cuáles problemas deben ser resueltos de manera prioritaria, cuáles organizaciones deben involucrarse en su solución, y sobre cuáles factores se debe intervenir para lograr dichas soluciones (Jenkins-Smith y Sabatier 1993). Por ello, la gestión de nuestro sistema de AP es un reto práctico, pero también un reto político y conceptual. El no atender la necesidad de construir un concepto claro, plural y actualizado de las AP disminuye considerablemente las posibilidades de éxito en la gestión de nuestra biodiversidad y en la distribución democrática de los beneficios que de ella se derivan.

Referencias bibliograficas
Campbell, Jonh L. 2002. Ideas, Politics and Public Policy. Annual Review of Sociology 28:21-38.
Crawford, Sue, y Elinor Ostrom. 1995. A grammar of institutions. American Political Science Review 89 (3):582-600.
Feldman, M. S., y A. M. Khademian. 2002. To manage is to govern. Public Administration Review 62 (5):541-554.
Jenkins-Smith, Hank C., y Paul A. Sabatier. 1993. The dynamics of policy-oriented learning. En Policy Change and Learning: an advocacy coalition approach, editado por P. A. Sabatier y H. C. Jenkins-Smith. Boulder: Westview.