¿Hacia dónde encaminar nuestras áreas protegidas?

--Gustavo Induni--

"Las áreas protegidas son un don maravilloso que transmitimos de generación en generación ... Son decisivas para la supervivencia ... Son reservorios genéticos ... Preservan la calidad del aire, de los suelos y del agua. Contribuyen a regular y amortiguar los procesos naturales ... Salvaguardan partes inestimables de nuestro patrimonio ... Ofrecen posibilidades de recaudar ingresos sostenibles ..." (UICN 2003). Con estas palabras da inicio el Acuerdo de Durban, que recoge el espíritu del V Congreso Mundial de Parques de la UICN, celebrado recientemente en Sudáfrica. Es evidente, pues, la importancia de las áreas silvestres protegidas para asegurar la provisión futura de bienes y servicios ambientales, convirtiéndose virtualmente en "la póliza global de seguro de la humanidad" (Phillips 1999: 6-7). Sin embargo, esto no se refleja tan claramente en la realidad de nuestros parques nacionales y las otras seis categorías de manejo de áreas silvestres protegidas con que contamos en Costa Rica, que suman en conjunto 155 áreas declaradas por el estado y representan una cuarta parte del territorio nacional. ¿Quién, entonces, debe pagar los costos de la conservación? ¿Quién debe pagar para que los dueños del bosque, montaña arriba, puedan mantenerlo en pie produciendo el agua que consumimos en las ciudades? ¿Quién debe pagar para que tengamos guardaparques -hombres y mujeres costarricenses- custodiando los 365 días del año, sin feriados ni huelgas que valgan, el tesoro inapreciable de nuestra biodiversidad? ¿Quién -nos preguntamos- debe cargar realmente con los costos de todo esto? La respuesta es simple y compleja a la vez: todos -unos a escala local o nacional y otros a escala regional o global. Unos por el agua que capta nuestro acueducto rural y otros por el carbono proveniente de la atmósfera, que retienen nuestros bosques para beneficio de todo el planeta. En el caso concreto de Costa Rica, experiencias como el esquema estatal de pago por servicios ambientales en tierras privadas y la internalización de los costos del servicio ambiental hídrico por parte de algunas entidades, como la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, no son sino modestos ejemplos de lo que se requeriría desarrollar para cubrir la pequeña parte que nos corresponde de la gran factura verde que fue puesta sobre el tapete durante la memorable Cumbre de Río.

Pero veamos ahora, un poco más de cerca, el panorama de las áreas silvestres protegidas en nuestro país. Después de casi medio siglo de venir estableciendo parques nacionales y otras categorías de áreas protegidas, Costa Rica posee un incuestionable prestigio internacional. Pero lo que ha funcionado en el pasado no necesariamente constituye la fórmula para enfrentar el futuro. Las circunstancias en las que se decidió crear nuevas áreas para después ver cómo se pagaban las tierras, por ejemplo, ya no son las mismas de hace treinta años. El marco legal ha cambiado, al igual que las políticas de la cooperación internacional y las presiones sociales internas. Hoy contamos, además, con disciplinas como la biología de la conservación, que nos obligan a reconocer cuán insuficientes -si bien meritorios- han sido todos nuestros esfuerzos para garantizar la permanencia de la biodiversidad y los beneficios derivados de ésta en el largo plazo. Afortunadamente, la sociedad costarricense siempre ha sabido responder ante los cambios, reconociendo la necesidad de innovar continuamente. Y si bien el ritmo con que se gestan tales ajustes quizá no ha sido el requerido, existen indicios suficientes de que estamos en movimiento y avanzando en la dirección correcta. Prueba de ello es el surgimiento del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) como una apuesta novedosa para enfrentar los desafíos ambientales del futuro, con un enfoque más integrador, desde la óptica gubernamental. Pero el modelo del Sinac, desde luego, es un ensayo que requiere un proceso continuo de revisión y perfeccionamiento. Visto como un nuevo paradigma para la conservación y el desarrollo humano sostenible, seguramente presenta todavía lagunas significativas -del mismo modo que un adolescente no puede expresar todo el potencial que encierra como persona, sin antes alcanzar la edad madura.

La filosofía del Sinac descansa sobre tres pilares: descentralización, entendida como el traslado progresivo de la toma de decisiones y funciones operativas hacia las regiones; desconcentración, interpretada como la redistribución y transferencia de recursos humanos, técnicos y financieros, y democratización, concebida como la participación activa y progresiva de la sociedad civil en la toma de decisiones de política y en la administración de los recursos naturales (Sinac-Minae 2000). Pero, ¿qué alcances ha tenido la decisión de adoptar en 1995 este nuevo esquema para la administración de los recursos naturales?
Primero que todo, es preciso reconocer que la descentralización y la desconcentración son procesos en marcha que no han alcanzado todas sus metas. Los gobiernos locales están llamados a asumir una cuota de responsabilidad mucho mayor. Por otro lado, aunque hay una mayor cercanía con los usuarios que atiende el Sinac a través de sus 32 oficinas subregionales, la demanda de recursos operativos para hacerle frente a un aparato institucional tan complejo es muy difícil de satisfacer en un país que busca reducir su deuda interna. Para el año 2001, por ejemplo, el presupuesto del Sinac rondó los $18 millones, de los cuales la mitad provino del presupuesto fiscal, una cuarta parte de la cooperación internacional y otro tanto de los fondos operativos especiales, alimentados principalmente por la tarifa que pagamos los visitantes al ingresar a los parques nacionales. Y estos recursos son insuficientes para desempeñar una labor a la altura de los mandatos que le asignan las leyes a la institución.

En segundo lugar está el asunto de la democratización. En estos momentos los consejos regionales de las áreas de conservación están debidamente reglamentados, conformados y funcionando, según lo dispuesto por la Ley de Biodiversidad. Dentro de sus funciones está velar por la aplicación de las políticas ambientales y por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades de cada área de conservación, así como aprobar sus estrategias, políticas, planes y presupuestos. Las otras dos figuras creadas por la Ley de Biodiversidad son el Consejo Nacional de Áreas de Conservación y los consejos locales, los cuales representan el siguiente paso en el proceso de consolidación del Sinac. Adicionalmente, otros espacios de participación como el voluntariado han permitido fortalecer la gestión de las áreas silvestres protegidas, con el apoyo de grupos ad honorem como las brigadas de bomberos o los comités de vigilancia de los recursos naturales (covirenas).

En tercer lugar, quisiéramos revisar las bondades y las limitaciones del modelo Sinac desde la óptica de la conservación de los recursos naturales y no solo de su administración. Sobre esto habría mucho que comentar, pero baste para los propósitos de la presente exposición referirnos a dos grandes cosas: primero, el modelo de gestión por áreas de conservación es una oportunidad para poner en práctica los principios del enfoque por ecosistemas que han sido adoptados por el Convenio sobre la Diversidad Biológica (Pnuma 2000: 37-43), el cual es además compatible con lo que promueven el Corredor Biológico Mesoamericano y el modelo de reservas de la biosfera que impulsa el Programa MaB de la Unesco; y, en segundo lugar, es indispensable replantear seriamente las estrategias políticas, financieras, administrativas y técnicas para hacerle frente, de manera responsable, a la futura gestión de las 155 áreas silvestres protegidas que hoy constituyen un motivo de orgullo para el pueblo costarricense.

Los doce principios del enfoque ecosistémico están fundamentados en una visión integral de los ecosistemas, toman en cuenta la gama completa de bienes y servicios que estos ofrecen, desafían el concepto tradicional de los límites político-administrativos, introducen una visión de largo plazo, se preocupan por mantener el potencial productivo de los ecosistemas y, finalmente, colocan a la gente en el centro de la gestión de los recursos naturales. Todos estos rasgos son congruentes, cuando menos en teoría, con la visión descentralizada, desconcentrada y democrática que persigue el modelo Sinac, integrando la gestión de las áreas silvestres protegidas, de los recursos forestales y de la vida silvestre. Ambos enfoques retoman los principios del manejo basado en ecosistemas (cf. Galindo-Leal y Bunnell 1995: 601-606, Pirot et al. 2000) y coinciden en llevar la gestión fuera de las áreas silvestres protegidas, con escalas espaciotemporales más amplias, reconociendo la necesidad de manejar el entorno con la participación de la gente y para el beneficio de la gente. No obstante, un modelo como el del Sinac tiene por delante una serie de retos para poder aplicar en la práctica todos estos bien intencionados principios. Una lista no exhaustiva de tales desafíos podría incluir: (1) integrar los planes generales de manejo de las áreas silvestres protegidas con los planes de desarrollo urbano, planes reguladores municipales y otros planes de ordenamiento; (2) mejorar la generación, administración y utilización de la información para la toma de decisiones, recurriendo al manejo adaptativo y mejorando la investigación y el monitoreo; (3) consolidar los espacios actuales para la participación informada y responsable de la sociedad civil, no solo en la toma de decisiones sino también en la rendición de cuentas; (4) garantizar que la utilización de los recursos naturales se lleve a cabo de manera realmente sustentable, sin atentar contra la base productiva de los ecosistemas en el largo plazo; (5) llevar a la práctica el concepto de zona de amortiguamiento, estableciendo criterios y protocolos para orientar la gestión en los alrededores de las áreas silvestres protegidas -el efecto de borde puede ser apreciable en áreas tan pequeñas y aisladas como algunas de las que hay en Costa Rica (cf. Sánchez-Azofeifa et al. 2003: 123-135); (6) consolidar las iniciativas de corredores biológicos locales, desarrollando capacidades técnicas, políticas y administrativo-financieras en las comisiones locales que los impulsan y (7) fortalecer los procesos para internalizar los costos ambientales del desarrollo.

Ahora bien, ¿cómo podrían replantearse las estrategias de gestión, después de que la creación de nuevas áreas silvestres protegidas no ha venido acompañada de los mecanismos financieros y administrativos idóneos? Baste mencionar que solo 41 de las 155 áreas silvestres protegidas declaradas tienen presencia regular de por lo menos un guardaparque; de éstas, apenas 31 están abiertas al público y menos del 12% del total tienen planes de manejo actualizados y vigentes. Además, los recursos humanos del Sinac suman unas 985 personas, de las cuales un 50% labora en las oficinas regionales y subregionales y un 42% en las áreas silvestres protegidas. Y aunque la afluencia de visitantes a dichas áreas ha aumentado durante los últimos diez años, pasando de 579.817 (56% extranjeros) en 1992 a 949.714 (44% extranjeros) en 2002, lo cierto es que la proporción de los turistas extranjeros que ingresan al país y que visitan las áreas silvestres protegidas no ha crecido. De hecho, el 90% de los visitantes recibidos durante el año 2001 se concentró en diez parques nacionales y el 60% de ellos correspondió a solo tres parques. Estos datos ilustran la magnitud del desafío que representa crear áreas silvestres protegidas: una vez que se establecen existe el compromiso moral de mantenerlas a perpetuidad. ¿Y cuánto vale el legado de estas áreas para las generaciones futuras? ¿Cuánto cuesta mantenerlas a perpetuidad? ¿O cuánto le aportan al país durante todo este tiempo? Éstas son preguntas difíciles de responder. La respuesta del Sinac ante la problemática que aquí esbozamos ha sido formular una agenda nacional para las áreas silvestres protegidas bajo su administración, en la que se proponen las principales acciones a seguir para impulsar la consolidación de estos espacios protegidos durante los próximos años, acciones que pueden resumirse en cuatro grandes tipos de retos, a guisa de las cuatro patas sobre las que descansa el futuro de nuestros parques y reservas equivalentes. Estos cuatro desafíos son: la legitimidad jurídica, que alude a la necesidad de adecuar el marco jurídico a las necesidades técnicas de la gestión; la legitimidad social, estrechamente relacionada con las justas valoración y distribución de los beneficios producidos por las áreas silvestres protegidas; la capacidad técnica, entendida como el conjunto de condiciones y habilidades técnicas, tecnológicas y científicas necesarias para garantizar que las áreas decretadas cumplan realmente con sus objetivos, y, finalmente, la capacidad operativa, remarcando que sin suficientes y adecuados recursos humanos y sin el financiamiento necesario para la dotación y el mantenimiento de equipo, instalaciones y otros, todo lo demás resultaría insuficiente.

Referencias bibliográficas
Galindo-Leal, C. y F.L Bunnell. "Ecosystem management: Implications and opportunities of a new paradigm", en The Forest Chronicle 71, 1995.
Phillips, A. "Áreas protegidas: un pasado excelente pero un futuro incierto", en Ciencias Ambientales 16, 1999. Costa Rica.
Pirot, J.-Y., P.J. Meynell y D. Elder. 2000. Ecosystem Management: Lessons from Around the World. A Guide for Development and Conservation Practitioners. IUCN. Gland.
Pnuma. 2000. De la política a la ejecución. Decisiones de la Quinta Reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Nairobi, Kenya, 15-26 de mayo del 2000.
Sánchez-Azofeifa, G.A. et al. 2003. "Integrity and isolation of Costa Rica´s national parks and biological reserves: examining the dynamics of land-cover change", en Biological Conservation 109, 2003.
Sinac-Minae. 2000. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Evolución y perspectivas. San José.
UICN. 2003. Acuerdo de Durban: nuestro compromiso mundial para con la población humana y las áreas protegidas de la Tierra. V Congreso Mundial de Parques de la UICN. Durban, Sudáfrica, 8 al 17 de setiembre del 2003.