Ausencia de prevención del riesgo en vivienda

--Manuel Argüello--

La construcción de viviendas es uno de los ejes de la economía y, a la vez, una de las más importantes demandas sociales. No obstante, todavía millones de familias construyen sus viviendas con escaso o ningún apoyo financiero más allá de sus propios ahorros, y, por lo tanto, difícilmente toman como un criterio de importancia la gestión del riesgo frente a desastres. Incluso es común que conozcan los riesgos y hayan ya sido víctimas de desastres pero asuman que no tienen otra salida que vivir en el riesgo. Otras familias resuelven su necesidad habitacional mediante programas gubernamentales o privados formales sin que se aplique adecuadamente las prevenciones elementales frente al impacto consuetudinario de los eventos destructivos de origen natural o humano, esto ya no en función de una decisión propiamente familiar, sino por las carencias técnicas o institucionales que tales programas presentan.

La satisfacción de la necesidad de vivienda lleva a una serie de acciones constructivas que incluyen el uso de tierras inadecuadas para habitar, el uso de edificios urbanos en malas condiciones y la generalizada autoconstrucción. Así, con las viviendas se produce diversidad de condiciones de riesgo derivadas tanto de los sistemas constructivos como de los procedimientos financieros, los grados de institucionalización y formalización. Tanto la localización en territorios de alto riesgo como la baja calidad de materiales, su uso inadecuado y el desconocimiento de las técnicas, implican la construcción de refugios que se pueden convertir en trampas mortales. Ejemplos de ello son tanto la construcción en adobe o bahareque como las aparentemente modernas construcciones en bloques de concreto con refuerzo de hierro en los que el refuerzo estructural no está bien diseñado en términos de todas las amenazas que deberá enfrentar. Los procedimientos financieros e institucionales son elementos que no necesariamente contribuyen a reducir los niveles de riesgo sino, más bien, en cientos de casos conocidos son esquivados por los demandantes que no tienen ingresos, tiempo o interés en someterse a los correspondientes controles que tales procedimientos implican. En innumerables casos en toda Latinoamérica son evidentes también los proyectos formales e incluso gubernamentales construidos con técnicas básicas y sin adecuación climática o regional, siendo el ejemplo más obvio la construcción en bloques de concreto a escasos 10 o 20 centímetros del suelo en zonas de inundaciones temporales en llanuras aluviales y en cuencas de grandes ríos de planicie.

La informalidad y la irregularidad de las construcciones de viviendas individuales y colectivas y la falta de aplicación de reglamentos son bastante generalizadas, de manera que la simple promulgación de nuevos o más sofisticados códigos y reglamentos no es en absoluto suficiente. Muchas de nuestras ciudades, incluso muchas capitales de millones de habitantes, presentan situaciones donde altas proporciones -a veces más del 50%- de las familias residen en albergues construidos por ellas mismas con materiales de desecho o inadecuados. Esto se suma a aquellas viviendas aparentemente bien construidas que se hacen al margen de los reglamentos o que cumplen con éstos en los planos, recibiendo los correspondientes permisos, pero que presentan serias deficiencias en las construcciones que no siguieron las especificaciones de los diseños urbanos o de viviendas previamente aprobados y que durante el proceso constructivo no fueron supervisados.

Los problemas para la aplicabilidad de las restricciones o regulaciones son múltiples y no se han superado prácticamente en ningún país de América Latina y el Caribe. En primer término hay una gran debilidad jurídica, los reglamentos son desconocidos -en particular en zonas rurales o conglomerados urbanos pobres- y son poco utilizados por constructores de diversa condición -no solo los autoconstructores. En segundo término, las instituciones carecen de capacidad de control y de ninguna manera los municipios tienen el soporte técnico y financiero para controlar la aplicación de los reglamentos por ellos emitidos. Los municipios y otros entes contralores tienden a limitarse a cobrar las tarifas y sellar planos, pero lo que se construye puede ser muy distinto, en particular en viviendas individuales de bajo presupuesto. Todavía no se ha alcanzado los niveles de complejidad jurídica e institucional que permitan ni siquiera un mínimo nivel de certeza de que las normas se cumplen, incluso en aquellos programas gubernamentales dedicados a resolver el problema de vivienda de nuestras poblaciones de ingresos medios y bajos.

La localización de las viviendas y los problemas vinculados con el ordenamiento territorial son un elemento clave, pues de hecho no hay planes de ordenamiento ni zonificación relativa al riesgo en la gran mayoría de los municipios de Latinoamérica y el Caribe. En general, las restricciones de uso del suelo son muy escuetas y su aplicabilidad relativa es baja, incluso en aquellos sitios muy obvios como faldas de volcanes o terrenos que han sufrido previas licuefacciones en sismos recientes. En muchos casos, la inaplicabilidad tiene un alto componente referente a los costos de su puesta en práctica y su relativa prioridad siempre es baja, en particular cuando ha pasado mucho tiempo (eventos con periodos de recurrencia muy amplios: 15 o 30 años, por ejemplo) desde que sucediera algún desastre importante y la normalidad vuelve, y con ello el riesgo en construcción.

Por otro lado, los propios costos de construcción tienen un gran impacto en calidad y resistencia -o riesgo relativo del producto final- dada la escasa disponibilidad o capacidad de pago de los usuarios, en particular los de bajo y medio ingreso y dada la poca accesibilidad o inexistencia de sistemas financieros o de subsidio directo para tales sectores en muchos países. Son escasos los países con subsidio directo gratuito para construir viviendas y son muy altas las tasas de interés y cortos los plazos para que incluso familias de ingreso medio tengan capacidad de pago. Es apenas experimental la existencia de nuevas formas financieras que permitan aumentar plazos y bajar las cuotas -por ejemplo mediante sistemas de ahorro familiar- o mantener tasas fijas y cuotas accesibles para el financiamiento bancario, ya sea éste público o privado, incluyendo aquél de oenegés y organizaciones regionales o locales. No obstante, son estos sistemas de financiamiento y programas formales de construcción de asentamientos humanos y vivienda para grupos de ingreso medio y bajo los que permiten más eficientemente el control de cumplimiento de códigos y reglamentos que protejan a los beneficiarios al aplicar criterios de gestión de riesgo en el diseño y construcción.

Los grandes proyectos de vivienda colectiva -en edificios de varios niveles- y el desarrollo de grandes programas gubernamentales de financiamiento son claros instrumentos de reducción del riesgo, pero no en todos los casos, y por eso es ése también un elemento a considerar, ya que todavía se construyen con "códigos insuficientes" frente al sismo o en terrenos inadecuados. Aun así, y en función del riesgo relativo que generan estos programas -que pueden incluir vivienda rural dispersa-, son un instrumento esencial para introducir criterios de riesgo en el diseño, sin que suban demasiado los costos.

Sin duda, la gran concentración urbana es la que presenta mayores condiciones de riesgo frente al sismo, pero hay un elemento central en zonas rurales o indígenas: la escasa renovación habitacional. La vivienda rural o indígena en muchos países de América sigue todavía patrones coloniales y muchos miles de familias continúan residiendo en casas de cientos de años y con escaso o ningún tipo de reparación o adecuación, hasta que llega un sismo y se derrumban. El evento destructivo es de hecho un elemento esencial para la renovación de viviendas en los poblados rurales. Los grupos de ingreso medio en el campo disponen por lo menos de acceso a tierra suficiente para construir, de lo cual no gozan en las ciudades los sectores de ingreso medio.

La participación directa de la organización comunitaria ha servido para bajar costos de construcción en programas y proyectos -públicos y privados- de autoconstrucción total o parcial. Ésta ha sido una modalidad común en procesos de reconstrucción o rehabilitación pos-desastre, pero también es, en muchos países, prácticamente la única modalidad de programa gubernamental de respuesta a la carencia generalizada de viviendas mínimas. Ello tiene la ventaja de la reducción de costos -hasta en un 25%- al eliminar el costo de la mano de obra -y crear empleo básico en programas de intercambio de alimentos por trabajo-; pero a la vez implica una reducción en los niveles de calidad constructiva por la escasa capacitación previa a la construcción, la casi nula supervisión en el proceso o la dificultad para organizar procesos constructivos seguros con poblaciones diversas y sin experiencia alguna como los trabajadores agrícolas, los infantes, las amas de casa, los estudiantes voluntarios, etcétera.

El sistema financiero para la vivienda a veces duplica funciones referentes a acceso a fondos que desarrollan otros organismos no especializados del sistema financiero del país correspondiente, pero a veces también prácticamente no existe del todo. Ambos extremos implican dificultades de cumplimiento de normas: el sistema general tiene poca atención de las especificidades propias del riesgo de construcción y se preocupa más por el aseguramiento básico de la cancelación propiamente financiera. Los otros programas especializados en vivienda normalmente dejan de lado procesos seguros en función de la presión política directa, el clientelismo y las deficientes aplicaciones de normas financieras (funcionan con altos déficit y alta morosidad).

Para introducir el criterio de riesgo y su gestión en el sector vivienda se requiere un análisis múltiple y multidisciplinario que va desde la geología y capacidad del suelo hasta localización relativa ante amenazas localizadas y aspectos de diseño y técnico-constructivos, los que deben respetar elementos étnico-culturales y dar especial atención a los grupos sociales más vulnerables, como niños, ancianos y discapacitados. Amenaza y vulnerabilidad son dos aspectos mutuamente determinados: el volcán no es amenaza si no hay residentes en la zona de influencia y las viviendas no están diseñadas y construidas a propósito; las viviendas son vulnerables según el tipo de amenaza, y donde son requeridos los palafitos no necesariamente hay que diseñar para grandes sismos, y donde se requiere refuerzos y diseños frente a vientos huracanados o tornados no necesariamente hay flujos o caída de materiales de origen volcánico. En algunos sitios y regiones, como el istmo centroamericano, se tiende a encontrar un altísimo nivel de concurrencia o multi-amenaza y, por lo tanto, las viviendas requieren unos diseño y construcción más complejos para lograr reducir ese riesgo complejo y múltiple.

Un modelo de gestión de riesgos consiste en construir la información mínima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras, sociales, psicológicas, culturales, etcétera) que permitirían la supervivencia en condiciones adecuadas, a pesar de la ocurrencia de los impactos previstos como probables en períodos de tiempo también previamente establecidos. Debe ser un proceso social de puesta en contacto y un diálogo permanente evaluativo de los cambios progresivos tanto del riesgo como de los instrumentos de seguridad social frente al daño probable, diálogo entre grupos comunales, investigadores académicos, instituciones aseguradoras y del sector vivienda, colegios profesionales y agrupaciones empresariales y productoras de materiales junto a los municipios que deben ejercer el control jurisdiccional que la legislación les encomienda.