Municipalidades, Invu y planificación urbana

--Francisco Mora--

El Código Municipal (artículo 1º) expresa que "el municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal". Y el anterior Código Municipal (artículo 4º) destacaba aun más claramente la función del municipio en el campo del desarrollo urbano, afirmando que como parte de los cometidos de las municipalidades estaba "establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este código, que persiga el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y de comunicación, buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado, modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades, eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías urbanas, adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público, programas de vivienda de interés social y, en general, planes concretos y prácticas para hacer confortable la vida de la población urbana". Este texto delinea bien algunas de las principales características del municipio en su función de organismo planificador y ejecutor de políticas referentes a la planificación urbana, evidenciándose la trascendental importancia de aquel ente en el amplísimo campo de la infraestructura física y social. Todas las acciones físicas que él realice deben plantearse dentro del marco social y cualquier mejora física repercutirá obviamente en la calidad de vida que se disfrute en determinado municipio.

Una de las primeras consideraciones referentes al tema de la organización del espacio está en una Real Ordenanza expedida por Felipe II en 1576, la cual establece condicionamientos relativos a los sitios para las nuevas poblaciones, a la ubicación de ciertos establecimientos potencialmente insalubres y a los usos permitidos en la zona central de los poblados. Esto confirma que es vieja y constante tanto la preocupación por evitar incompatibilidades entre los usos como la necesidad de servicios, y deja entrever la sugerencia de las zonificaciones urbanas.

En nuestra legislación encontramos también actitudes previsoras respecto del desarrollo de las ciudades; así, por ejemplo, en la Ley Nº 133, de 1938, en que se aprobó el contrato entre el estado y la Compañía Bananera, se reservaba (artículo 5º) en la "milla marítima" una franja de 50 metros -en Quepos- y otra de 100 metros -en Golfito- para ubicar las futuras ciudades. La ciudad comienza a aparecer como una demarcación territorial que agrupa un cierto conjunto de habitantes, quienes despliegan su actividad ordinaria dentro de un régimen de vida urbana bajo un gobierno local, pero para que este gobierno pueda orientar adecuadamente el desarrollo debe apelar a medidas cautelares, como los instrumentos contenidos en los planes reguladores.

Posteriormente, en la propia ley de creación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Invu), en 1954, se le asigna a ésta la obligación de "preparar planes reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación" (artículo 5°), pero pocos legados de esos primeros años se conocen respecto de la planificación territorial institucionalizada. Los preceptos legales que vienen a establecer en la actualidad las condiciones para dirigir la planificación en los municipios y sus ciudades están contenidos en la Ley de Planificación Urbana, de 1968 (Nº 4240), la que, a pesar de sus posibles deficiencias, ha servido como un ordenado y sistematizado cuerpo legal cuya finalidad es el establecimiento de las normas necesarias en el campo del ordenamiento territorial. Es de significativa importancia que esta ley recoja en su artículo 15 el precepto de la Constitución Política (artículo 169) por medio del cual se reconoce "la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional", a la vez que obliga a las municipalidades a disponer "lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor"; prescribe, además, el proceso que debe seguir una municipalidad para establecer un plan regulador (artículo 17).

De forma breve se puede señalar que los principales resultados documentales de un plan regulador son los planos de zonificación y vialidad, así como los reglamentos respectivos. La zonificación, como uno de estos elementos de previsión, consiste en la segmentación de una determinada área en varias zonas -o distritos- para las que se establecen requisitos referentes a la clase e intensidad de uso, a la cabida de los terrenos, altura, cobertura y retiros de los edificios, con el fin de promover su utilización racional y ordenada en beneficio de la salud, seguridad, tranquilidad, conveniencia y bienestar de la comunidad.

En el desarrollo de una ciudad, al igual que en las propias relaciones de los seres humanos, existe la tendencia natural a que las actividades similares se agrupen, de acuerdo con el principio de que cada uso tiende a establecerse en la localización óptima que le es dable obtener. El objetivo de la zonificación es entonces asegurar el ordenamiento armónico del conglomerado urbano, basado en los principios enunciados de la localización óptima y bienestar de la comunidad, de manera que se integren económicamente las áreas de usos similares o compatibles, separándose de aquéllas que le son adversas y que, a veces, debido al libre giro comercial y la competencia por el espacio, tienden a mezclarse. Representa la zonificación uno de los mejores y más usados instrumentos para la implementación de un plan regulador tendiente a coordinar eficiente y ordenadamente el desarrollo con el crecimiento urbano.

La vialidad viene a contemplar la estructura jerarquizada de vías existentes y de las propuestas que permitirán una circulación eficiente entre las actividades o zonas urbanas propuestas.

Desde su creación en 1968, con la propia Ley de Planificación Urbana, la Dirección de Urbanismo del Invu ha venido cubriendo, a pesar de los escasos recursos que se le han asignado, la totalidad de los costos que supone la dotación de planes reguladores a las principales áreas urbanas del territorio nacional -planes locales, regionales e inclusive sectoriales: de los 40 planes urbanos vigentes en la actualidad, 35 (88%) fueron sufragados con fondos propios del Invu. En los cinco planes reguladores restantes la Dirección ha participado en la elaboración mediante la modalidad de convenios. Y debido al aumento de los costos que sobrelleva la dotación de planes reguladores, la Dirección se ha visto en la necesidad de apelar al procedimiento de establecer acuerdos bilaterales de cooperación con los entes municipales que aún carecen de este importante elemento de ordenamiento territorial para sus principales áreas urbanas. Bajo esta modalidad de trabajo el Invu suministra personal especializado y de amplia experiencia en la materia y la municipalidad aporta la contratación de ciertos especialistas de los cuales carece el Invu, de forma que con este reparto de responsabilidades se conjuga un completo equipo multidisciplinario. Pero esta solución se ha visto perjudicada en algunas ocasiones por la interferencia de ciertos grupos interesados en aportar los recursos a cambio de lo que se podría llamar "concesiones urbanas". Para evitar este tipo de intromisiones es que se ha ideado la posibilidad de que la propia Dirección de Urbanismo sea calificada como órgano especializado ante las autoridades que manejan los recursos provenientes de los "fondos de preinversión", a fin de poder brindar una nueva alternativa a las entidades municipales. La posibilidad de poder participar y cobrar por los servicios de elaboración de los planes está colmadamente establecida en la propia Ley de Planificación Urbana, que indica (artículo 9) que la asesoría y asistencia local comprenderá la colaboración de la mencionada Dirección con miras a preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador y sus reglamentos; y la posibilidad de cobrar la instituye cuando revela (artículo 61) que "la municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación con el Instituto".