Gobierno local y urbanismo

--Vladimir Klotchkov--

En las elecciones de los alcaldes a finales del año pasado resultó más que notorio el poco interés ciudadano hacia el tema municipal. Entonces, extrañamente, la mayoría de los comentaristas lo atribuyeron a problemas de forma -como, por ejemplo, el reducido apoyo de los partidos políticos a sus candidatos-; algunos otros, sin embargo, llegaron al fondo de la problemática indicando lo poco que esperan los ciudadanos de sus gobiernos locales.

Ya pasaron 100 días desde que los alcaldes electos asumieron sus responsabilidades, pero este suceso no se convirtió en una fiesta cívica de recuento de los logros en ninguno de los cantones. Al contrario, coincidió con la presentación de un informe de la Contraloría General de la República y la aparición de las opiniones periodísticas que, una vez más, reflejaron el creciente descontento popular con la situación de ingobernabilidad en sus respectivos cantones.

Entonces, ¿qué debiera hacerse para que las municipalidades ganaran la confianza y el respeto de su ciudadanía? La respuesta típica es que hay que dotar a las municipalidades de recursos y competencias. Algún día lejano, sin duda, se logrará lo anterior, aunque no por la vía de las transferencias financieras del Gobierno Central -esta modalidad no funcionó bien en ningún lugar del mundo-, sino por la vía de la autonomía fiscal municipal y, principalmente, gracias a la modernización del impuesto municipal de bienes inmuebles, que es el más democrático y transparente de todos los que existen en el país. Es democrático porque lo deben pagar todas las propiedades proporcionalmente a su valor y en función de los servicios y facilidades de que disponen. Es transparente porque para fiscalizar su gasto basta comparar la calidad de esos servicios con el monto del impuesto y, cuando uno quiere un mejor servicio, simplemente debe pagar un mayor impuesto.

Sin embargo, el concepto del gobierno local no debe limitarse a los recursos y competencias, ya que de este modo la misión municipal se iguala, ni más ni menos, a la misión de una agencia de servicios, donde necesitamos a un gerente y no a un alcalde. Es por eso que hace falta reflexionar sobre el hecho de que la figura de la municipalidad es la única, dentro del ámbito de la administración pública costarricense, que no atiende un sector funcional específico, como lo hace cualquier ministerio o institución autónoma, sino que administra todo el territorio cantonal y los intereses de todos sus habitantes y usuarios.

Si compartimos lo anterior, llegamos a la conclusión de que lo primordial para una municipalidad no es la atención de uno u otro servicio sino el conocimiento de los intereses de todos los agentes públicos y privados del cantón, incluyendo a los que ofrecen los servicios de transporte y tránsito, agua y desagüe, salud y educación, ambiente y prevención de desastres y promoción económica y atención social, así como la integración de estos intereses en un solo y armónico conjunto de iniciativas. Sin duda, no existe ningún otro ente público que debiera encargarse de lo anterior. Sin embargo, ¿cómo puede una municipalidad integrar estos intereses -tan disímiles funcional y jerárquicamente y muchas veces contradictorios entre sí- para que se ayuden mutuamente y no se entorpezcan? Para ello las municipalidades disponen de dos grupos de herramientas: uno político y otro técnico.

En lo político, las recientes disposiciones legales sobre la elección popular de los alcaldes traen para éstos todo un reto: hacer efectiva la representación de los intereses cantonales por medio de la conducción política de los espacios de concertación entre las instituciones públicas, empresas privadas y población en general. Estos espacios de concertación bien publicitados y transparentes ofrecen un marco político-institucional para la sostenibilidad del desarrollo del cantón y pueden obligar, sin duda, a los improvisadores de ciertas acciones -podemos recordar, por ejemplo, los conflictos con los proyectos de redes de alta tensión, urbanizaciones de interés social, túneles y viaductos, etcétera- a planificar mejor sus obras, tomando en cuenta los intereses locales.

En lo técnico, son importantes aquellas herramientas que posibilitan hacer efectivo el mandato político de la previsión del futuro desarrollo del cantón, para lo cual cada municipalidad debe contar, primero, con la base de datos, que consiste principalmente en la información actualizada sobre las propiedades y los servicios y facilidades conexas a éstas y, segundo, con las herramientas de planificación urbana correspondientes. El conjunto de estas últimas -de tipo normativo y obligatorio en los campos de uso de suelo y construcción y de tipo programático e indicativo para los campos de infraestructura y servicios- se expresa, en buena teoría, en un plan urbanístico, entendiéndose éste como un plan integral de desarrollo económico, calidad de vida y protección ambiental del territorio del cantón o de varios cantones vecinos.

Sin embargo, en el caso de las municipalidades costarricenses las cosas no son tan fáciles, porque el tema de la base de datos se ha reducido hasta ahora a su expresión bastante primitiva de catastro fiscal -cuya actualización continua depende, además, de una institución central que no ha tenido y nunca va a tener algún interés práctico en hacerlo- y la legislación ofrece apenas unas pocas y pobres figuras de planificación urbana, reunidas en el Plan Regulador Cantonal. Son pocas -porque se concentran en los temas de uso de suelo y de construcción, mientras que los demás temas son de competencia exclusiva de cada institución, central o autónoma- las que, en términos reales, no están llamadas a rendir cuentas y coordinar sus planes con la municipalidad. Son pobres, porque se limitan a las normas mínimas y máximas de urbanización y dejan al descubierto las formas y modalidades de gestión urbana intersectorial e interinstitucional.

En resumen: Las ideas de descentralización del Gobierno Central y de fortalecimiento de las municipalidades ya tienen bastante tiempo de discusión, y aunque no han logrado concretarse hasta la fecha hay que reconocer que la discusión misma es un aporte valioso. Pero también urge reconocer como una falacia la limitación de esta discusión al tema de traslado a las municipalidades de recursos y competencias. Es hora de hablar sobre el traslado a las municipalidades -o, más bien, el reconocimiento y desarrollo por parte de éstas- del poder político y capacidad técnica necesarios para el manejo de toda la información relativa al cantón y negociación de su futuro desarrollo con todos los actores involucrados.

Esta necesidad de desarrollo de la capacidad propia de las municipalidades de planificar el futuro de sus territorios se hace aun más urgente ante la situación actual de los temas de urbanismo en Costa Rica en general y de su ente rector, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Invu), en particular. Comparando esta situación con la de hace una o dos décadas, es muy difícil no detectar una grave y progresiva decadencia de ambos temas, lo que principalmente se debe al abandono de la idea de la necesidad de planificar las inversiones en infraestructura y servicios urbanos a plazos más grandes que los cuatro años del gobierno de turno, así como también a la creación de varias instituciones nuevas que absorbieron algunas partes del quehacer del Invu, como, por ejemplo, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, creado en 1980, y la Secretaría Técnica Nacional de Ambiente (Setena), creada en 1995. Sin embargo, el hecho que terminantemente convirtió al Invu en una figura decorativa, incapaz de liderar la teoría y la práctica de urbanismo en los ámbitos nacional y regional, fue la creación de una institución paralela a éste, la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), creada en 2000, pero cuyos raíces están en 1996, cuando se conformó la Comisión de Desarrollo Urbano de la Gran Área metropolitana.

Es por eso que los gobiernos locales costarricenses son llamados no solamente para planificar el desarrollo de sus propios ámbitos cantonales, sino también para llenar el vacío urbanístico regional, por medio de sus organizaciones intermunicipales.