Qué es el mecanismo de desarrollo limpio
Ana V. Rojas
La Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC) es el primer paso dado por la comunidad mundial tendiente a disminuir
los efectos adversos del cambio climático, para lo cual los países
firmantes de aquélla asumieron compromisos en aras de reducir y
estabilizar la cantidad de dióxido de carbono existente en la atmósfera.
Pero eso no resultó suficiente. En 1997 se firmó el Protocolo
de Kioto (PK) con el afán de fortalecer los compromisos de reducción
de emisiones de gases efecto invernadero y la toma de decisiones tendientes
a minimizar sus impactos adversos, asumiendo así los países
desarrollados compromisos más fuertes. (El PK amplía la
lista de gases efecto invernadero: además del dióxido de
carbono, que era el único mencionado en la CMNUCC, incluye el metano,
el óxido nitroso, los hidrofluorocarbonos, los perfluorocarbonos
y el hexagluoruro de azufre.)
En el texto del PK se establecieron una serie de mecanismos denominados
flexibles, que son los mecanismos de mercado que buscan desarrollar proyectos
de reducción de emisiones a un costo menor pero cumpliendo siempre
con una reducción de emisiones efectiva. Se busca que el país
con compromisos pueda cumplir con sus obligaciones, a un costo menor que
si hubiese realizado las reducciones en su propio territorio. Uno de estos
mecanismos de flexibilidad es conocido como mecanismo de desarrollo limpio
(MDL) (artículo 12 del PK), el cual permite a los países
en vías de desarrollo realizar proyectos de reducción (generación
energética, eficiencia energética) o de absorción
(mediante proyectos forestales: forestación y reforestación)
de emisiones en sus territorios. Como estos proyectos se desarrollan en
países que no poseen compromisos de reducción, es necesario
contar con procedimientos de control estrictos, de forma que se logre
obtener un beneficio ambiental real y que los mismos no se conviertan
en medios legales de incumplimiento para los países del Anexo I.
Es por esta razón que desde 1998, con el Plan de Acción
de Buenos Aires, los países parte del PK han negociado normas que
aseguren el buen funcionamiento de los proyectos MDL.
Fue hasta noviembre de 2001, durante la COP7 (Séptima Conferencia
de las Partes), que se logró acordar un marco legal general capaz
de respaldar el diseño y desarrollo de este tipo de proyectos.
Lo primero que deben demostrar éstos es que su diseño y
posterior desarrollo son acordes con el desarrollo sostenible del país
en el cual se desarrollará. Los lineamientos internacionales no
van tan lejos como para definir qué se debe entender como desarrollo
sostenible, sino que esto queda a criterio de cada país. Sin embargo,
en varios documentos se sugieren indicios o elementos valiosos para ser
tomados en cuenta al realizar este análisis (FCCC/SBSTA/2002/MISC.22,
Posición de la Unión Europea, pp. 45-46): (1) consistencia
de las actividades del proyecto con principios y criterios internacionales
de desarrollo sostenible (participación pública y de actores
clave; distribución de beneficios con las comunidades locales;
definición de responsabilidades [desarrolladores de proyectos,
autoridades nacionales]; control de posibles impactos negativos sobre
suelo, fuentes de agua, biodiversidad, salud humana, etcétera;
impactos sociales y humanos que incluyan el desarrollo de capacidades;
tenencia de la tierra y derechos de uso de la tierra; necesidades especiales
de poblaciones indígenas y comunidades que dependen de los bosques
-estos últimos en caso de proyectos forestales-); (2) consistencia
con el criterio de desarrollo sostenible nacional, o con las metas, objetivos
y políticas de desarrollo sostenible del país anfitrión,
y (3) aplicación de metodologías de evaluación ambiental
y social sanas, capaces de determinar las implicaciones del desarrollo
sostenible.
Otro requisito fundamental que debe satisfacer un proyecto MDL para su
aprobación es su adicionalidad: debe demostrarse que la reducción
de las emisiones no hubiera ocurrido en ausencia del proyecto. Por lo
tanto, es necesario contar previamente con un escenario sin proyecto (conocido
como línea base o línea de referencia) y otro que lo incluya.
Ambos deben ser contrastados, y las emisiones reducidas o absorbidas por
encima de la línea existente sin la presencia del proyecto son
consideradas como ese beneficio ambiental adicional generado por el proyecto.
Sin esta demostración ningún proyecto MDL podría
garantizar que cumple con el fin último del PK.
También es necesario demostrar la adicionalidad financiera, es
decir, que los fondos que impulsan el desarrollo de estos proyectos no
deben venir de las ayudas oficiales de los países desarrollados
(AOD: Asistencia Oficial para el Desarrrollo). De esta manera se busca
que las inversiones realizadas en estos proyectos también sean
adicionales a las que de por sí hubieran realizado los países
con compromisos.
Estos requisitos deben ser evaluados por terceros imparciales, denominados
entes operacionales, los cuales son los encargados de evaluar el documento
de diseño de manera que puedan comprobar si las metodologías
utilizadas para establecer la línea base, cuantificar las reducciones
o absorciones obtenidas y vigilar el desarrollo del proyecto, son las
adecuadas. Este procedimiento es conocido como validación.
Sobre todo, el ente operacional debe considerar muy bien la definición
y posibles impactos del proyecto para evitar las "fugas", que
se pueden definir como el desplazamiento de emisiones antropógenas,
y se refieren a los casos en los cuales el proyecto logra reducir o detener
las emisiones de gases efecto invernadero en un punto geográfico
específico, pero en vez de eliminar el problema lo que hace es
desplazarlo hacia otra área, de manera que las emisiones en realidad
se siguen produciendo pero en otro sitio. Es por esta razón que
las metodologías así como los límites del proyecto
deben ser revisadas cuidadosamente.
A la vez que se cuenta con el aval de este ente operacional es necesario
contar con la aprobación de la autoridad nacional encargada de
proyectos MDL, o sea, la oficina nacional que llevará el registro
de los proyectos que se desarrollen en su país, y la encargada
de verificar que los mismos sean acordes con los criterios de desarrollo
sostenible definidos por su gobierno.
Para que un proyecto MDL pueda entrar en funcionamiento es necesario que
tanto la carta de endose de la autoridad nacional como la validación
del documento de diseño realizado por el ente operacional sean
presentados ante la Junta Ejecutiva del MDL, la cual revisará los
informes y determinará si el proyecto cumple con todos los requisitos
necesarios. De ser así, procede a realizar el debido registro del
proyecto en su lista de proyectos válidos o validados.
Durante el desarrollo del proyecto es fundamental poder contar con un
buen sistema de vigilancia de las actividades que se realicen. De la buena
documentación y revisión de éstas depende la verificación
que se haga de los beneficios obtenidos, la cual es realizada por un ente
operacional preferiblemente distinto al que realizó la validación
(sin embargo, en ocasiones calificadas, la Junta Ejecutiva del MDL puede
aprobar que sea el mismo ente que llevó a cabo la validación).
Si los resultados obtenidos concuerdan con los esperados de acuerdo con
el documento de diseño avalado, se procede a presentar el informe
correspondiente ante la Junta Ejecutiva del MDL, que revisa los documentos
y, de no haber controversias, procede a otorgar los certificados de reducción
de emisiones (RCE) correspondientes al proyecto, de acuerdo con la cantidad
de emisiones que haya reportado efectivamente obtenidas. Cada RCE equivale
a una tonelada de gas efecto invernadero reducida mediante la actividad
del proyecto. Estas unidades serán utilizadas por los países
con compromisos de desarrollo para cumplir con sus obligaciones bajo el
PK.
Una vez que los RCE han sido emitidos por la Junta Ejecutiva, se procede
a distribuirlos de acuerdo con lo indicado en las normas internacionales
y en el documento de diseño. Un porcentaje de los RCE es separado
y utilizado por la Junta Ejecutiva para financiar sus actividades administrativas,
mientras que otro pequeño porcentaje se destina al financiamiento
del Fondo de Adaptación (fondo especial creado por el artículo
12 del PK, cuyo objetivo es lograr el financiamiento de proyectos de adaptación
a los efectos del cambio climático en los países en vías
de desarrollo). El resto de los RCE se distribuyen de acuerdo con lo estipulado
por los desarrolladores de los proyectos, o se depositan directamente
en las cuentas que para estos efectos tengan los países con compromisos
registradas ante la Junta Ejecutiva.
Durante el proceso anteriormente descrito se cuenta con espacios importantes
de participación en los que los actores locales o interesados en
general pueden revisar el proceso que se está llevando a cabo.
Si estos actores consideran que el proyecto no se encuentra acorde con
los fines establecidos por el PK pueden presentar sus observaciones o
quejas. Con base en las mismas, la Junta Ejecutiva podrá detener
el proceso y proceder a negar el registro del proyecto o la emisión
de los RCE. Éste es un gran paso para la participación ciudadana,
pues es una herramienta importante para la vigilancia y control ambiental
que ésta debe llevar a cabo.
Ana Rojas, especialista en derecho ambiental, es consultora en el Centro de Derecho Ambiental y de Recursos Naturales (Cedarena).
