Participación comunitaria y gestión local de riesgo

Manuel Argüello

La intervención requerida para impulsar un proceso que revierta las tendencias predadoras de los procesos productivos en marcha no solo debe abarcar las grandes transformaciones macroeconómicas y regionales (nacionales y supranacionales), sino también la muy pequeña escala más allá de lo local: lo comunitario (la escala de lo local no se refiere específicamente a la dimensión comunitaria, sino a una mayor, la de un territorio de varios miles de kilómetros cuadrados y de algunas decenas de miles de habitantes, lo que en Costa Rica normalmente coincide con uno o varios municipios que cubren el territorio de una cuenca, valle o zona costera integrada por procesos productivos y socio culturales de larga data). La escala comunitaria es necesaria para dilucidar el éxito relativo de las diversas formas de intervención, incluyendo aquéllas originadas en organismos no gubernamentales y en los propios municipios, que no pueden ni deberían intentar modificaciones en patrones y procesos productivos o sociales sin dilucidar la trama subyacente en esa menor escala territorial que constituye el poblado, el barrio o la comunidad rural. Una ciudad, por más compleja que sea solo es entendible en su desarrollo si se desarticula en los elementos conformantes, que no son otros que sus barrios interrelacionados e integrados -o desintegrados- en diversas formas y por vía de variados procesos que se consolidan en largos plazos.
El análisis del riesgo y de los impactos ambientales de los proyectos de desarrollo -no importa la escala o el origen de estos últimos- debe concretarse en la pequeña escala de manera que se puedan decodificar los procesos relativos al liderazgo y estructuración organizacional que hacen factible, obstaculizan o impiden los procesos en desarrollo. La construcción de un escenario de riesgo, desde la escala nacional a la escala regional o local, no es suficiente; es necesario concretar los escenarios de riesgo o de impacto ambiental en el espacio comunitario.

La promoción de organización comunitaria desde proyectos de intervención para el desarrollo solo tiene esperanza de éxito cuando éstos parten de un aprendizaje de los mecanismos de comunicación y dirección existentes, incluso cuando a simple vista pareciera que no hubiera ninguno. La aproximación no puede limitarse al contacto con el dirigente formal. Que en un barrio nacido estable y por procedimientos legales formales no haya una organización fuerte, defensiva o agresiva, no quiere decir que allí se dé ausencia total de liderazgos o de capacidad local para promover su ulterior desarrollo. En las comunidades siempre se encuentran formadores de opinión y personalidades locales de los que podría partir el proceso de construcción local de poder hacia la autogestión referente al riesgo y al desarrollo, proceso al que debieran integrarse, cada vez más, múltiples formas de organización y vecinos de toda índole, incluyendo niños y ancianos, que no deben ser excluidos del proceso participativo comunitario.
En los barrios donde todavía no hay una completa legitimación, el avance de la percepción comunitaria es mucho menor y las actitudes organizativas son básicamente defensivas o agresivas y poco constructivas. En condiciones de crisis permanente, el surgimiento y consolidación de fuertes personalidades o patrones externos es propicia, en detrimento de la democracia interna y la expresión comunitaria. Comunidades de más reciente formación sufren con más énfasis los impactos externos y en ellas se puede observar más claramente las naturaleza y profundidad del contexto regional y la política social, al margen del modelo aplicado por la administración vigente que, por lo demás, no ha cambiado mucho en los últimos 20 años.
La organización comunal pasa normalmente por diversos momentos: impulsa una ocupación de tierras, se alía al gobierno de turno, sufre rupturas internas, sobrevive o sucumbe a un cambio de gobierno, recrea nuevas formas de organización, establece contactos con oenegés, recibe apoyo y se consolida o legitima (por ejemplo, como asociación sin fines de lucro o comité específico reconocido por la asociación de desarrollo integral oficial, el municipio u otras instituciones), es criticada por nuevos grupos que surgen en el mismo sitio, pierde su respaldo gubernamental, es abandonada por algunos de sus fundadores, establece nuevos contactos externos, prepara propuestas o simplemente desaparece con sus dirigentes desmotivados por la falta de respaldo de los vecinos. Pero siempre es viable y probable que de nuevo surjan.
El paso de una condición a otra en lo organizativo puede ser crítico para la marcha de proyectos de desarrollo y la aplicación de criterios de intervención que tomen en cuenta el riesgo. El inicio de un proyecto con interlocutores que pasan por una etapa más bien defensiva o de confrontación reivindicativa se enfrenta a equívocos por parte de la dirigencia local que no encuentra con facilidad los elementos objetivos para depositar confianza en las propuestas externas. El trabajo implicará un largo proceso de búsqueda de condiciones como: credibilidad, cercanía, conocimiento mutuo, explicación de propuestas y muestras objetivas y palpables de la intencionalidad real y las ventajas futuras y prevención de pérdidas o daños que se podrían sufrir. No es sino después de una tal etapa que cabe esperar una respuesta en términos de propuestas y compromisos que progresivamente pueden profundizarse y tener respaldo colectivo mayoritario.
La típica directiva de siete miembros, que requiere quórum de cuatro, y cuyas funciones se desdibujan en la vida cotidiana -aunque se puedan recitar de memoria-, no solo no conduce necesariamente al desarrollo orgánico de la comunidad, sino que las más de las veces impone un número y una forma burocratizada y cosificada de acción que choca con la posibilidad concreta del vecino promedio con disponibilidad de ánimo para contribuir al desarrollo comunitario. Los llamados presidentes o coordinadores usualmente ni presiden ni coordinan, se limitan a tomar las decisiones por sí y ante sí y a realizar gestiones en nombre de la comunidad, aun cuando en numerosas ocasiones éstas son totalmente desconocidas por los vecinos. Todo ello conlleva el incremento de las condiciones de riesgo y la ignorancia del riesgo que muchos vecinos sufren en la implantación de proyectos de desarrollo que supuestamente han obtenido el beneplácito "comunal".
Los dirigentes no acceden a sus puestos por tener más ingreso o educación formal, pero sí son importantes algunos elementos relacionados con esta última, como la facilidad de palabra o el escribir con más facilidad cartas y peticiones. Un aspecto común a los dirigentes, no obstante toda su experiencia, ha sido la poca información sobre recursos externos de carácter institucional y el tener un conocimiento muy esquemático y pobre del alcance potencial de la participación institucional en los barrios y, particularmente, de cómo acceder a ella en alguna forma distinta a la típica relación patrón-cliente.
La principal dificultad para profundizar la labor de dirigente local ha sido la imposibilidad de dedicar el tiempo que estas tareas consumen y la importancia de la permanencia en el barrio. El contacto constante con los vecinos facilita la comunicación y discusión más o menos informal de asuntos comunitarios y fortalece a las dirigencias. El trabajo productivo localizado en la comunidad, tan común en los barrios, crea condiciones no solo localizacionales sino de disciplina, conocimientos y responsabilidades que favorece la realización de tareas de dirigencia, especialmente entre las mujeres. El hecho de que se realice un trabajo por cuenta propia además implica mayor flexibilidad y la posibilidad de la colaboración de niños y jóvenes -especialmente si también son mujeres. Normalmente, son mujeres las que mejor conocen los riesgos, las duras condiciones pos-impacto (luego de inundaciones o avalanchas) y los problemas por la interrupción de servicios básicos como agua, electricidad o disposición de víveres.
La búsqueda de la participación comunitaria no ha sido una práctica común, aun entre los agentes externos que lo pretenden en sus declaraciones. Es común que se forme un comité y luego se abandone o se haga una "práctica" académica o de oenegé y luego se descontinúe. En pocos casos se intenta descubrir los ejes de movilización comunitaria, pero también en esos casos cuando se encuentran los ejes de movilización que desatan el potencial local, el propio agente se ve usualmente superado por la respuesta comunitaria y provoca una nueva expectativa frustrada y frustradora para la iniciativa local. La posibilidad de movilizar recursos comunitarios se ha enfrentado a líneas de mando y formas de tomar decisiones claramente verticales, pero a la vez con rupturas y desvinculaciones entre lo local, lo regional y lo nacional. Cada institución mantiene contactos o programas de desarrollo en forma independiente, y los agentes locales (externos a las comunidades) no tienen capacidad de decisión o recursos suficientes. La coordinación regional aparece como práctica de oficina y cada cual responde a su propia línea de mando, mientras que la coordinación local de escala comunitaria es casi nula. En este nivel incluso se carece de la información mínima sobre programas paralelos, sobre el número e importancia de las instituciones que actúan ni sobre el poder real de clientes locales de patrones localizados en los centros de poder nacional. En consecuencia, y no solo en proyectos vinculados al riesgo frente a desastres sino también en proyectos de desarrollo en general, los comités fundados por uno u otro agente externo se extinguen fácilmente y es usual encontrar que no están activos cuando ocurren impactos intensos con grandes daños y pérdidas.
La presencia de instituciones que expresamente "promueven" la organización y de aquellas vinculadas a la prevención de desastres no aparece como un punto clave de cambio. Ello enfatiza el rol más bien formalizado de tales instituciones, de escasa o nula representación e impacto en la cotidianeidad. La presencia de oenegés, agencias externas y promotores de proyectos para-institucionales, sí ha sido un punto clave de cambio en la acción comunitaria, pero mantiene prácticas locales poco participativas o muy formalizadas y discontinuas.
En un proyecto originado en organismos internacionales y con sede en instituciones de gobierno es muy probable que se desarrollen formas posicionales de legitimidad, pues es el contacto externo el que permite al dirigente adquirir apoyo, y es funcional al proyecto que la legitimidad radique precisamente en la labor material alcanzada. Pero, contrariamente, para poder darle soporte a prácticas autogestionarias ese tipo de legitimidad debe evitarse. Es común a la intervención gubernamental el nombramiento de representantes en los sitios, cuya legitimidad proviene exclusivamente de aparecer como representantes del gobierno de turno (como los delegados presidenciales), incluso cuando ello no sea necesariamente algo que en realidad conlleve un poder particular. Este tipo de legitimidad no es fácil de evadir desde proyectos de base gubernamental, pero es contradictoria con el impulso de la democracia local.

Un proyecto hacia el desarrollo integral de base local en gestión de riesgos -y también en otros campos sectoriales específicos- deberá crear condiciones y promover prácticas de sus funcionarios que conlleven una legitimidad distinta que se corresponda con participación comunitaria creciente y se base en la motivación que potencia el recurso local y la organización comunitaria. Crear múltiples actividades que fortalezcan las destrezas de mayor utilidad al desarrollo de dirigentes representativas y hacer evidente la existencia de otras formas de legitimidad para facilitar su superación crítica es la tarea de un proyecto institucional de desarrollo. La continuidad y el seguimiento, junto con la conclusión de acciones puntuales y evaluables en terreno, que expresen logros pequeños pero medibles y palpables desde la perspectiva vecinal, son requerimientos en tales proyectos. La gestión del riesgo no podrá desarrollarse a escala regional o local sin su componente participativo de escala comunitaria, en el barrio o el poblado rural, donde deberán ser evidentes los logros progresivos que motiven la continuidad y eviten la extinción del esfuerzo local.

Manuel Argüello Rodríguez, sociólogo especialista en planificación urbana, es profesor e investigador en la Universidad Nacional.