Derecho
constitucional a un ambiente ecológicamente sostenible
Alfredo
Chirino
Vamos
a analizar algunos aspectos relacionados con la construcción constitucional de
un derecho a un ambiente “ecológicamente sostenible”, el cual, por sí
mismo, es una declaración constitucional sui generis, no solo por ser la
primera en su estilo en la región y quizá en el mundo, sino también porque
tiene una serie de implicaciones de interés en la protección constitucional
que se ha venido haciendo del ambiente en Costa Rica. Comenzaré examinando de dónde
proviene la necesidad del reconocimiento del derecho constitucional a un
ambiente ecológicamente sostenible y para ello haré un recorrido por el
derecho internacional de los derechos humanos y el derecho constitucional
comparado.
En
algunos países se ha producido la discusión acerca de la necesidad de que el
estado se involucre directa, responsable y solidariamente en la protección del
ambiente. Dicha requisitoria a una intervención estatal suele estar planteada
desde la perspectiva del ambiente como un derecho humano. Esta perspectiva es
fundamental, ya que conecta directamente el concepto de estado democrático de
derecho con la noción de derechos humanos, siendo aquél el estado donde rigen
estos derechos y donde toda la acción estatal termina realizándolos.
La
lucha por el reconocimiento del ambiente como un derecho humano tiene una
historia de unos 25 años, periodo en el que la doctrina especializada ha venido
propugnando su reconocimiento en los ámbitos nacional e internacional, lo cual
ha encontrado un escollo proveniente, principalmente, de la dificultad de
definir el carácter de tal derecho.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948, establece claramente
que “toda persona tiene el derecho a un nivel adecuado de vida que le asegure,
así como a su familia, la salud y el bienestar”. El Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, de 1966, establece, directamente, el carácter
del ambiente como un requisito indispensable para el adecuado desarrollo de la
persona. La Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano,
de Estocolmo-1972, establece que es un derecho del hombre
gozar de las “condiciones de vida satisfactorias en un ambiente cuya
calidad le permita vivir con dignidad y bienestar”. Como contrapartida a este
derecho, la misma Declaración reconoce el “deber solemne de proteger y
mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras”. En la
Reunión Mundial de Limoges, de 1990, se recomendó que el derecho del hombre al
ambiente fuera reconocido a nivel nacional e internacional y que los estados tienen el deber de garantizarlo. La Carta de Derechos
Ambientales y Obligaciones de Individuos, Grupos y Organizaciones, adoptada en
Ginebra en 1991, se manifiesta en el mismo sentido: “Todos los seres humanos
tienen el derecho fundamental a un ambiente adecuado para su salud y bienestar y
la responsabilidad de protegerlo para el beneficio de la presente y de futuras
generaciones”. La Cumbre de Río de Janeiro, de 1992, consolidó la evolución
de este derecho al señalar que todos los seres humanos tienen derecho a una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. En la Declaración de
Vizcaya (Bilbao; Seminario Internacional sobre Derecho al Ambiente; 1999) se
deja clara la condición de derecho humano que tiene el ambiente, indicándose
que se relaciona con el respeto a la dignidad de todo ser humano; se ratifica el
derecho a un ambiente sano y equilibrado y la responsabilidad pública y de
organizaciones internacionales de protegerlo, velando por el uso racional de los
recursos naturales y el impulso de modelos de producción y uso que conduzcan a
un desarrollo sustentable; se subraya la necesidad de transparencia de todos los
procesos de toma de decisión en ámbitos públicos en temas ambientales
(reconocimiento del derecho a la participación, al acceso a la información y
el derecho a la información).
En
el derecho comparado puede notarse que ya muchos países han reconocido el
derecho fundamental al ambiente, aun cuando en muchos casos no se trata de un
reconocimiento directo en la Constitución, sino de un desarrollo
jurisprudencial que construye esta protección constitucional -como en Italia-;
o sea, se reconoce el derecho al ambiente a partir de otros derechos
constitucionales ya establecidos en el texto, lo que le deja un simple carácter
subsidiario. La Constitución Política de la República Federal de Alemania
hasta 1994 tampoco reconocía directamente un derecho fundamental al ambiente;
en esa fecha, mediante una enmienda constitucional basada en la jurisprudencia,
se estableció el deber del estado de proteger las condiciones naturales
indispensables para la vida como parte de su responsabilidad con las
generaciones futuras. En Europa destaca, especialmente, el reconocimiento
constitucional al ambiente que se hace en la Constitución de Portugal de 1976,
donde se estipula el deber del estado de proteger los derechos fundamentales.
Establece que es un requisito para la protección de la herencia cultural de los
portugueses defender la naturaleza y el ambiente, así como la preservación de
los recursos naturales.
La
Constitución de Brasil de 1988 establece otro hito fundamental: no solo varios
de sus artículos se refieren a un ambiente adecuado sino que el 225 proclama
que el ambiente es un derecho perteneciente a las generaciones presentes y
futuras y establece la evaluación de
impacto ambiente como algo con carácter obligatorio.
La
dificultad para el reconocimiento de un derecho constitucional al ambiente
radica, especialmente, en la confusión entre el reconocimiento del derecho y la
necesidad de su protección. En efecto, una cosa es reconocer el derecho y otra
proveer para su efectiva realización y protección.
Los
parámetros son tan complejos como el mismo objeto de la protección. La ecología
ha advertido que el ambiente no es algo equilibrado, sino que en éste
constantemente se producen interacciones incontrolables desequilibrantes, y que,
entonces, es mucho más razonable pensar en términos de sostenibilidad
de los procesos que de equilibrio.
El reconocimiento del derecho fundamental al ambiente no puede ser, pues, a un
ambiente equilibrado sino a uno sostenible, y su sentido debe ser preservar la
vida y las condiciones en que ésta se haga posible, abarcando la vida de otros
seres y las condiciones en que otros derechos se realizan; en suma, se trata de
un verdadero estado ambiental, como
una superación del estado social.
El
estado que protege el ambiente no puede ser un estado que actúa únicamente
reconociendo el derecho, sino que debe tener una actividad consistente para su
tutela. Junto a este carácter positivo y activo del estado de velar por las
condiciones de mantenimiento del ambiente, existe un componente de solidaridad
ineludible, que es precisamente uno de los contenidos de la expresión,
universalmente aceptada, de desarrollo
sostenible.
En
Costa Rica, en 1994 fue reformado el artículo 50 de la Constitución Política
para que incluyera el derecho fundamental a un
ambiente sano y equilibrado, el cual era, por así decirlo, un paradigma en
la discusión ambiental en Occidente, paradigma que partía, falsamente, de que
las relaciones ecosistémicas son equilibradas y de que la relación del humano
con la naturaleza, entonces, también debía serlo. El derecho a un ambiente
sano y equilibrado fue un importante paso en el reconocimiento de lo ecológico
como un importante aspecto del desarrollo constitucional de los derechos de las
personas en Costa Rica y en el mundo, pero era un primer paso muy limitado, ya
que otras interacciones, sobre todo de carácter económico, estaban quedando
fuera del lente del legislador constituyente y del legislador ordinario.
Por
lo anterior, el proyecto de reforma constitucional que ha presentado el
presidente Abel Pacheco al Congreso contempla en su artículo 75 un
reconocimiento amplio de un derecho humano a un ambiente físico, biológico,
cultural, económico, social y humano ecológicamente sostenible. Esto es el
reconocimiento de los diversos factores que están profundamente
interrelacionados en los conflictos ambientales. No se trata solo de las
interacciones entre las especies y los ecosistemas, sino también de las
cuestiones culturales y físicas, que tienen un papel trascendental en la
comprensión de los problemas relacionados con la conservación del ambiente y
en generar prácticas para un desarrollo ambiental sostenible.
El
concepto de sostenibilidad alude a un tipo de desarrollo que satisface y cubre
las necesidades de hoy sin poner en peligro la satisfacción de las necesidades
de las generaciones futuras. Un desarrollo de tal naturaleza presupone que habrá
que encontrar equilibrio entre tres diversos polos o perspectivas: intereses
ecológicos, intereses sociales e intereses económicos. La protección del
ambiente, la solidaridad y la eficiencia económica son, en otras palabras, las
tres más importantes dimensiones del concepto de sostenibilidad. Por supuesto
que encontrar un equilibrio entre ellas es muy difícil y muchas medidas
individualizadas de los poderes públicos difícilmente podrán tomarlas en
cuenta siempre. Sin embargo, resulta decisivo para este proyecto constitucional
que esto se persiga como una política estatal y privada.
Este
programa hace que las máximas constitucionales no sean meramente declarativas
sino que tengan un sentido práctico inmediato. Por ejemplo, cualquier medida
legislativa que no tome en cuenta la realización de esta sostenibilidad o que
no imponga el deber de una adecuada y efectiva política de gestión ambiental,
podría ser considerada inconstitucional.
El
artículo 76 declara un interés público prevalente sobre el aire, el agua, el
subsuelo, el suelo, la diversidad biológica y sus componentes, así como sobre
los hidrocarburos, los minerales, los recursos energéticos, costeros, marinos,
el mar patrimonial, la zona marítima de exclusión económica y las áreas
protegidas de la nación. Este artículo expresa el propósito constitucional de
ampliar la dimensión de tutela, pasando del reconocimiento de un derecho
fundamental del ambiente a un deber del estado de proteger de manera sostenible
todos los recursos con los que cuenta el país. Este deber se extiende, por
vocación del artículo 77, también a todos los habitantes.
No
es posible impulsar un reconocimiento de esta magnitud si no se toma en cuenta
importantes actividades científicas dirigidas a utilizar el patrimonio bioquímico
y genético del país. Estos recursos deben explotarse respetando las reglas de
una efectiva gestión ambiental, que no es precisamente un concepto jurídico
indeterminado, sino todo un conocimiento técnico y científico que puede abrir
las puertas a un mejor uso de esos recursos y a disminuir los impactos negativos
en el ambiente.
La
ética de un mejor uso del ambiente no puede alcanzarse solo con políticas públicas
y con la asunción de deberes y responsabilidades de todos aquellos que
intervienen en la explotación del ambiente; también resulta indispensable la
educación de las generaciones por venir, para que ellas comprendan la magnitud
de la tarea que se está asumiendo.
El
proyecto de garantías ambientales es un intento por elevar nuestra Constitución
Política a un nivel imposible hace 53 años, cuando la Constituyente de 1949,
momento en que el tema ambiental apenas comenzaba a ser planteado, en términos
exclusivamente antropocéntricos y desde el punto de vista del derecho a la vida
y a la salud.
La
reforma de 1994 fue importante al reconocer la existencia de un derecho
fundamental al ambiente, fracasando desgraciadamente en un acercamiento a un
criterio de “equilibrio” que no se sostiene en el conocimiento científico
actual ni en las posibilidades reales de una interpretación jurídica
coherente. Una nueva constitución del ambiente exige que se establezcan con
claridad los conceptos de responsabilidad ambiental y de sostenibilidad y que se
establezca las tres dimensiones problemáticas del fenómeno del ambiente, de
tal manera que las políticas públicas así como las decisiones de los
particulares queden planteadas en un programa político dirigido a las
generaciones futuras.
El
proyecto actual va más lejos de donde otras constituciones han quedado: en su
artículo 80 él contempla la creación de una institución científica pública
que aportará al estado los criterios que se requieren para el establecimiento
de políticas ambientales. El artículo 81 contempla el derecho del ciudadano a
actuar contra los actos que pongan en peligro los derechos contemplados en esta
reforma y a reclamar por los daños ocasionados; siendo estas acciones de carácter
público, en el campo del derecho penal hay que replantearse el papel de las políticas
de persecución del Ministerio Público en lo ambiental. El artículo 81 termina
aceptando el criterio de responsabilidad amplia para las personas físicas y jurídicas
y el principio de in dubio pro natura,
lo que permitirá tanto a la Sala Constitucional como a los tribunales
ordinarios hacer un uso más extensivo de esta importante regla interpretativa.
La
evolución del derecho ambiental nos conduce a replantearnos las políticas del
estado y de los particulares en el ámbito del ambiente desde la perspectiva de
su sostenibilidad, lo que no implica llevar a un adecuado equilibrio las
interacciones del ambiente –por las razones ya expuestas-, pero sí llevar a
un adecuado equilibrio constitucional las decisiones en cuanto al ambiente y los
factores sociales, culturales, económicos y biológicos en juego. El ambiente
es un verdadero derecho humano que se articula con el derecho a la protección
de la dignidad y con el derecho al desarrollo; es, en suma, el verdadero puente
entre los derechos humanos de la primera con los de la tercera y cuarta
generaciones. En tal sentido, no solo hacen un acople sistémico incluido en la
Constitución, sino que son la única forma de comunicar sistemas complejos que
hasta el momento nunca se habían escuchado y comprendido.
Alfredo
Chirino, abogado y profesor de la Universidad de Costa Rica, es director de la
Escuela Judicial del Poder Judicial.