Desde hace algunos meses, después de muchos años en
los que predominó una ausencia total de políticas y rumbo claro sobre el tema
del agua, este recurso ha tomado fuerza como tema de la agenda política
ambiental. Esto se debe a múltiples problemas que evidencian una crisis en la
gestión del recurso hídrico a nivel nacional. El aumento de conflictos entre
diferentes sectores ligados al aprovechamiento del recurso, la desprotección
total de las tomas de captación de agua y de las zonas de recarga acuífera y
la impunidad para contaminar fuentes subterráneas y superficiales de agua,
entre otros muchos problemas que se enfrentan, han motivado que la opinión pública
pida cuentas sobre este tema a los políticos.
Frente a los problemas señalados, la capacidad de
respuesta institucional es muy poca, la ausencia de políticas y la dispersión
legal e institucional han tenido como resultado una gestión débil. En el ámbito
jurídico se cuenta con una ley marco de 1942 y más de ochenta leyes y decretos
que regulan en forma dispersa temas ligados al recurso hídrico. En el ámbito
institucional existen más de diez entidades vinculadas directamente y con
competencias en la gestión del recurso. Legalmente es el Ministerio del
Ambiente (Minae) el ente rector de las cuencas y el recurso hídrico. Sin
embargo, la rectoría de ese ministerio sobre el recurso hídrico se ha limitado
a mantener un Departamento de Aguas pequeño, adscrito al Instituto Meteorológico,
que otorga concesiones en medio de grandes dificultades, pues las competencias
para actuar, la información técnica y los recursos se diluyen en otras
instituciones.
Dentro de todo este contexto, la Sala Constitucional,
en respuesta a un recurso de amparo planteado por vecinos de Rivas de Pérez
Zeledón, debido a un conflicto ligado a concesiones de aprovechamiento de agua
para hidroelectricidad, estableció que era necesario la elaboración de una ley
marco que regulara todo lo relativo a la gestión del recurso hídrico bajo un
enfoque de cuencas. La misma Sala Constitucional paralizó las concesiones de
aprovechamiento de agua para generación hidroeléctrica privada hasta que no se
elabore el marco legal apropiado (ver fallo de la Sala Nº 10.466-2000).
En esta coyuntura, en los últimos meses entraron a
la corriente legislativa tres proyectos de ley
tendientes a la reestructuración de la gestión del recurso hídrico,
presentados por el Minae (expediente Nº 14.585), por la Defensoría de los
Habitantes (expediente Nº 14.594) y por el diputado José Merino (expediente Nº
14.598).
A continuación se hará una breve reflexión sobre
la trascendencia de los cambios que implica una reestructuración de la gestión
del recurso hídrico y se valorará resumidamente los proyectos presentados.
Ámbitos de la reforma de la gestión del agua
Para tener una idea más clara sobre el contenido de
esta reforma es útil valorar los temas centrales contenidos en los proyectos
presentados haciendo una breve reflexión sobre los principales asuntos a
considerar desde una perspectiva social y ambiental.
Estructura
administrativa para el agua
Una nueva estructura para la gestión del agua
plantea un reto para la institucionalidad del manejo de los recursos naturales
en general. Este tema afectará la estructura administrativa actual del Minae e,
incluso, podría involucrar cambios importantes en el Sistema Nacional de Áreas
de Conservación. Además, podrían
afectarse competencias de diversos entes, como el Instituto Nacional de Aguas y
Alcantarillado (AyA) y el Instituto Costarricense de Electricidad (Ice), que
actualmente no tienen obligación de solicitar ningún tipo de permiso para
aprovechar las aguas. El principal reto es diseñar una estructura de manejo
integrado del recurso por cuencas en un esquema participativo y lograr integrar
éste a la institucionalidad existente.
Aprovechamiento
del agua
Este tema implica definir los llamados derechos de
agua o concesiones. Al definir las reglas del juego sobre las concesiones de
agua se define quiénes y en qué condiciones tendrán acceso al recurso. Este
es un tema que requiere muchas consideraciones técnicas pero que esencialmente
debe estar estrechamente ligado a criterios de equidad y solidaridad social.
Además se debe tomar en cuenta que los ecosistemas dependientes del recurso hídrico
también son usuarios.
Aquí se definirán las prioridades de los usos del
agua. Además se definirán los criterios y mecanismos para el otorgamiento de
concesiones. En este tema es necesario valorar la necesidad de transparencia y
de participación en el proceso de asignación de derechos. Es necesario también
definir los mecanismos e instrumentos de planificación de la oferta del
recurso, ya que no se puede continuar otorgando concesiones de aprovechamiento
sin tener un balance de la oferta existente.
Sistema de
valoración del recurso
Una nueva ley necesariamente reformará lo relativo
al pago de cánones, tarifas y tasas ligadas al aprovechamiento del recurso.
Sobre este punto es necesario poner atención a las siguientes interrogantes: ¿cómo
se administrarán y reinvertirán los fondos?, ¿cómo evitar que estos recursos
se diluyan en gastos del gobierno y no lleguen a su destino específico
(proteger el agua y mejorar su administración)?, ¿cómo democratizar el acceso
a los recursos provenientes de la gestión del agua?, ¿cómo establecer
mecanismos para que las comunidades y regiones tengan acceso a los beneficios?
Áreas de
protección del recurso
Una nueva ley reformularía las actuales zonas de
protección, pautadas en la Ley Forestal y otras leyes, que establecen protección
para zonas de recarga acuífera, nacientes, tomas captadoras y las orillas de
lagos y ríos. Actualmente estas áreas tienen muchos problemas de aplicación
que deberán revisarse en una nueva normativa. Si esta materia no se regula
adecuadamente, estableciendo claramente la forma de delimitación y los alcances
y limitaciones de las zonas de protección, se seguirá poniendo en peligro las
fuentes de abastecimiento y de producción de agua.
Contaminación
Todo la normativa sobre contaminación, dispersa en
varias leyes, deberá revisarse y reformularse a la luz de las actuales
necesidades. El reto es elaborar normas que permitan un enfoque preventivo de la
contaminación y mejorar los mecanismos de control. Debe generarse mecanismos de
rendición de cuentas para los usuarios, sistemas de reconocimiento social,
instrumentos de valoración económica y sanciones apropiadas que permitan
atacar y controlar el serio problema de contaminación que afronta el país.
Servicios públicos
ligados al agua
Este es un tema sumamente delicado (piénsese en que
el aprovechamiento de las cuencas para generación hidroeléctrica ha generado
conflictos en numerosas comunidades del país) y deberá tratarse
obligatoriamente en cualquier proyecto que se formule. Implica, por ejemplo,
regular lo relativo a las concesiones de agua para generación hidroeléctrica
y, posiblemente, el establecimiento de un nuevo orden, al menos para la generación
privada en el país. Esto debido a que actualmente esta actividad está
paralizada precisamente por la ausencia de una ley marco (ver fallo de la Sala
Constitucional Nº 10.466-2000).
Otro servicio público ligado al agua sobre el que
podría establecerse lineamientos básicos es el de suministro de agua potable.
Frente a las actuales dificultades de gestión que atraviesa AyA, ¿se abrirán
o se cerrarán portillos para la prestación privada de este servicio? Debe
recordarse que el control sobre la prestación del servicio de suministro de
agua en un país, además de ser un excelente negocio, implica naturalmente un
fuerte control sobre el recurso y una posición de poder frente a los usuarios y
dentro de la economía nacional en general.
La valoración de los proyectos de ley presentados
precisa criterios de partida, y los de carácter técnico son de vital
importancia. Es necesario valorar el contenido y operatividad jurídica de las
normas, y revisar las disposiciones técnicas ligadas a temas como hidrología,
manejo de cuencas, biología, química y hasta sociología. Éste es,
definitivamente, un tema interdisciplinario que requiere un minucioso trabajo técnico
de elaboración.
Sin embargo, es indispensable que esta valoración se
realice también desde una perspectiva política basada en los principios que
como sociedad consideramos deben regir la gestión del agua. Sin un marco de
principios claros y consensuados no habrá claridad sobre cuál es el rumbo de
la propuesta. Una nueva ley
para la gestión del recurso afectará numerosos intereses sociales,
institucionales, económicos y ambientales ¿Cuál será la base de este nuevo
pacto para el manejo del agua? Sobre esta base se podrá analizar si realmente
se operativizan mecanismos concretos para diseñar un sistema acorde con los
principios establecidos.
Desde las organizaciones de la sociedad civil que
integran el Grupo de Trabajo de Aguas de la Federación Costarricense para la
Protección del Ambiente se ha elaborado diez principios básicos
[véase documento con éstos en esta misma edición] para la gestión del
recurso hídrico, a partir de los que se ha valorado los proyectos presentados y
se podría construir una propuesta legal. Si se hiciera un balance general de
las propuestas presentadas, realmente no podría considerarse que ninguna sea un
proyecto acabado y listo para aprobarse. Es necesario una mayor análisis y
debate sobre las disposiciones planteadas en estos textos. A continuación se
realiza algunas reflexiones sobre algunos aspectos interesantes y sobre los vacíos
que presentan los proyectos de ley presentados por la Defensoría y Minae. Estas
reflexiones están basadas en un análisis más amplio y detallado de los
proyectos elaborado por Cedarena sobre la base de los, recién mencionados,
Principios para la Gestión del Recurso Hídrico.
En general, ambos proyectos buscan unificar la rectoría
del sector hídrico en el Minae. Sin embargo, ninguno de los textos plantea una
estructura administrativa que pueda considerarse apropiada para una gestión
integrada del recurso. El proyecto del Minae, por ejemplo, establece una
estructura muy centralizada en una Dirección Nacional con instancias de
participación por cuenca muy débiles. La Defensoría establece un sistema más
complejo donde la toma de decisiones políticas se realiza desde una Autoridad Hídrica
Nacional adscrita al Minae pero compuesta por diversas instituciones del sector
(Ice y AyA, entre otras). También establece organismos de cuenca con capacidad
de toma de decisión. El problema que presenta el proyecto de la Defensoría es
que las competencias y la toma de decisiones no se aclaran adecuadamente,
creando confusión sobre cómo funcionaría el sistema en la práctica.
Los
dos proyectos establecen una planificación a partir de cuencas hidrográficas.
El texto de la Defensoría clarifica mucho más en normas concretas su objetivo
de lograr una gestión integrada del recurso hídrico ligada a la gestión y
planificación de los recursos naturales en general. Sin embargo, ambos
proyectos presentan limitaciones al establecer los mecanismos para una gestión
integrada y participativa del recurso hídrico a partir del concepto de cuenca.
En
el tema de aprovechamiento del recurso y otorgamiento de concesiones, ambos
proyectos crean instrumentos de planificación de aquél, sin embargo no se señala
la obligación expresa de ligar las concesiones a un balance hídrico nacional
que permita aclarar cuál es la oferta del recurso. Entonces podría seguirse
aprovechando sin planificación.
Ligado
al tema de aprovechamiento y las prioridades de uso, en ambos textos el agua
para consumo humano se plantea como el uso prioritario. Sin embargo, no se
establece mecanismos concretos para defender este derecho frente a otros usos.
De esta forma, no se plantea mecanismos para resolver y manejar casos como el de
comunidades que ven amenazadas sus fuentes de agua por concesiones solicitadas
por proyectos turísticos para uso en piscinas, riego de campos de golf, etcétera.
Por otra parte, ninguno
de los dos proyectos abre la posibilidad de la audiencia pública dentro del
proceso de otorgamiento de concesiones en el caso de conflictos ligados a un
riesgo ambiental y social muy grande.
Sobre
el tema de la utilización del recurso para servicios públicos en el caso del
suministro para agua potable, el texto de la Defensoría establece algunos
criterios de prestación del servicio y sobre todo resalta que éste debe estar
en manos públicas exclusivamente. El proyecto del Minae plantea la posibilidad
de permitir el aprovechamiento de agua para consumo humano en parques
nacionales. Esta norma es muy peligrosa considerando la fuerte presión que
existe sobre el recurso. Además innecesaria, pues antes de entrar a explotar el
agua en parques nacionales debiera pensarse en ordenar la casa y lograr una
gestión más eficaz.
Con
respecto a los mecanismos económicos para la valoración del recurso hídrico,
los dos proyectos desarrollan este tema con objetivos e instrumentos similares.
Es necesario afinar los mecanismos de administración y reinversión de estos
fondos planteados. En este sentido es indispensable asegurar que sean utilizados
en mejorar la gestión del recurso y sobre todo que llegue a las regiones.
Ambos
proyectos plantean algunos instrumentos novedosos que debe considerarse: (1)
establecen el caudal ambiental para la protección de ecosistemas ligados al
recurso hídrico; (2) permiten la priorización regional de los usos del agua
con excepción del agua para consumo humano, que debe estar siempre en primer
lugar; (3) plantean la posibilidad de cobrar un canon o tarifa de vertido, como
un instrumento para disminuir la contaminación, y (4) modernizan
el cobro de cánones de aprovechamiento.
Ambos proyectos evidencian un importante esfuerzo por
definir las zonas de protección del recurso hídrico y, también, toman en
cuenta las limitaciones prácticas que se han presentado y hacen buenas
propuestas al respecto.
Quedan aún muchos aspectos por valorar, puesto que
son proyectos extensos y complejos. Ésta será una tarea que nos seguirá
ocupando y sobre la que esperamos poder seguir compartiendo y abriendo espacios
de discusión desde Cedarena y desde el Grupo de Aguas de Fecon. Consideramos
que la discusión no debe agotarse
en torno a uno solo de los proyectos presentados, sino que los tres deben ser
valorados en el marco de un proceso transparente en el que los diversos sectores
involucrados tengan oportunidad de participar. Esta participación debe ir más
allá de una simple consulta formal. Un proyecto que reformule la gestión del
recurso hídrico requiere un verdadero debate nacional.
Alejandra
Aguilar