Desde 1954, con la creación del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (Invu), en Costa Rica se impulsa una intensa labor en dos campos
fundamentales del hacer institucional en planificación urbana, regional y
vivienda: en primer lugar se establece la necesidad de realizar planes
reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación, y en segundo
lugar se centraliza y organiza la tarea de construir viviendas para sectores de
ingresos bajos y medios, erradicando aquellos barrios construidos con muy baja
calidad donde se pone en peligro la vida humana y no se reúnen las mínimas
condiciones de habitabilidad.
Poco tiempo después, con la Ley de Planificación Urbana Nº 4.240, se
refuerza estas tareas creando la Dirección de Urbanismo y la Oficina de
Planeamiento del Área Metropolitana de San José, con fondos mínimos y
expectativas de crecimiento, con conceptos claros –para la época- y una
perspectiva nacional. A la vez, la creación sucesiva de parques nacionales y
zonas protegidas, de distintos tipos y de muy diversa expresión jurídica,
marcan un hito y modifican el mapa del país, aunque se mantienen todavía hoy
como islas sin suficiente articulación y sujetas a explotación indebida en
muchos de los casos con serios impactos sobre sus reservas de aguas y la
biodiversidad.
Mientras la institucionalidad creada desarrollaba las labores que
culminaron con la promulgación del decreto ejecutivo del Plan GAM, en 1982, y
el Invu continuaba su labor masiva de construcción de viviendas y ciudadelas
por todo el país e iniciaba la construcción de edificios de apartamentos
buscando la densificación, se preparaba una nueva propuesta teórica de
organización y se consolidaba una transformación radical de tal
institucionalidad, que respondía tanto al mundo de las "ideas" como
al de las "realidades". En efecto, el primer Congreso Mundial de Hábitat
(1976) promovió en todo el orbe la creación de ministerios de Vivienda y
Asentamientos Humanos, lo que constituía un nuevo enfoque teórico de
influencia en el urbanismo y ordenamiento territorial internacional (esto suponía
la ausencia de una institucionalidad nacional, pero en Costa Rica se tenía una
diáfana y consolidada institucionalidad desde 1954, reforzada en 1968). Y,
paralelamente, la crisis económica de fines de los setenta restringió la
construcción de viviendas y los gobiernos de la década optaron por repartir
lotes con o sin servicios y trasladar los ranchos y tugurios hacia fincas
estatales sin haber desarrollado todavía las mínimas condiciones de
habitabilidad, lo que redundó en una verdadera tugurización estatal. La lucha
creciente por la vivienda y la emergencia de fuertes organizaciones y
movimientos populares en relación con la vivienda encontraron una respuesta
efectiva con el más amplio y organizado clientelismo. Desde finales de los
setenta aparecieron las primeras y significativas ocupaciones de tierras en San
José (por tamaño, beligerancia y presencia en los medios), dejando de ser algo
privativo de los puertos de Limón y Puntarenas, como venía siendo desde los
sesenta.
Hubo un punto de ruptura en la administración gubernamental 86-90 que
se precipitó a partir de la negociación política en plena campaña electoral
de 1985. El populismo extremo y el clientelismo surgen no sólo como política
de estado, sino como labor directa del candidato (futuro presidente) y sus
inmediatos colaboradores: el candidato personalmente inició la repartición de
"títulos de pre-adjudicación" de lote, se comprometió por escrito y
públicamente a entregar fondos a las "coordinadoras" de lucha por
vivienda (las tres principales con centenares de comités afiliados en todo el
país) y a adjudicarles cientos de hectáreas de tierras urbanas y desarrollar
proyectos masivos. A cambio, éstas movilizarían a las calles a sus miles de
afiliados en apoyo electoral expreso e inducirían a sus afiliados (hasta ahora
muy críticos) a brindar sus votos con la promesa de una casita.
Es a partir de este punto y en razón de los compromisos y acuerdos con
los dirigentes nacionales de las "coordinadoras", muchos de los cuales
aparecen como asesores del ministro de Vivienda, que se privatiza el control de
la adjudicación de lotes y viviendas. Pero a la vez, se concentraba el poder en
manos del mismo ministro, quien, al no lograr sus metas inmediatas por las vías
normales recurre al "decreto de emergencia", de manera que pueda
organizarse una nueva institución, la Comisión Especial de Vivienda (Cev), sin
personería jurídica y utilizando los fondos de la Comisión de Emergencia y la
personería de las viejas instituciones del sector, como el Invu y el Instituto
Mixto de Ayuda Social (Imas). Por dos administraciones ésta fue la principal
forma de destruir la institucionalidad de la vivienda y el urbanismo, pues con
la emergencia como política se sustituyó y destruyó el aparato formal
existente en ambos sectores, pero a la vez se utilizó la arbitrariedad como
criterio de desarrollo urbano. La gran mayoría de las viviendas y decenas de
miles de bonos se entregaron para construir en tierras sin urbanizar, sin calles
o sistemas de desalojo de desechos sólidos y líquidos, utilizando las acequias
y los ríos urbanos como colectores abiertos, sin escuelas o clínicas,
desarraigando a miles de familias y concentrándolas en guetos de pobreza hechos
de casitas "prefa" o simples ranchos.
Lo que en la administración 1978-1982 había surgido como una
"secretaría ejecutiva" del sector
vivienda y asentamientos humanos, constituida por profesionales que
desarrollarían el concepto del sector y en apoyo a la labor de un ministro sin
cartera, se convirtió en tan sólo ocho años en un ministerio sin ley y
supernumerario, pero compuesto fundamentalmente por personal de confianza y
altamente politizado y electorero, vinculado a las dirigencias de las
"coordinadoras" de lucha y las cientos y cientos de nuevas
“asociaciones de lucha por vivienda” creadas al amparo de la ley Nº 218 en
todos los rincones del país. Éstas podían legalmente recibir y administrar
partidas específicas, comprar tierras, organizar proyectos, escoger y cobrarles
a los futuros "beneficiarios" y sus "presidentes" utilizar
todo tipo de presiones y obtener insospechados privilegios en sus comunidades
por el simple hecho de tener el contacto apropiado en el nuevo Ministerio de
Vivienda y Asentamientos Humanos (Mivah), que todavía hoy sigue sin ley
constitutiva.
El principal cambio institucional en lo financiero se da también a
partir de la administración 1986-1990 con la creación del Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda y del Banco Hipotecario, que se logra constituir casi
al final de la administración. Con ello también el ministro de Vivienda asumió
el control de dos fondos: el Fondo de Subsidio, con hasta el 33% de Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), y el Fondo Nacional, que
recibiría fondos de diversas fuentes públicas y privadas.
Paralelamente, durante esas dos administraciones, el Invu fue reducido a
una tercera parte con los programas de movilidad laboral y con ello el estado
perdió a cientos de profesionales experimentados, tanto en el área de vivienda
(diseño y construcción) como, y en particular, en urbanismo y planificación
regional. Entre 1986 y 1994 se cerró la Oficina de Planeamiento y se redujo la
Dirección de Urbanismo a una simple oficina de visado de planos, sin tecnología
ni recursos para cumplir con labores asignadas por la ley Nº 4.240. Un dato
curioso es que en los mismos años en que se eliminaban varios cientos de
empleados del personal de Invu, la Cev llegó a tener una planilla de más de
quinientas personas y surgieron organizaciones no gubernamentales y cooperativas
con ex empleados del Invu y del Mivah hacia dónde se dirigieron decenas de
millones de dólares de la cooperación externa: otra forma de privatización de
la acción en vivienda de interés social.
Una tercera forma de privatización fue el control de la asignación
directa de los bonos por parte de las asociaciones mutualistas, convertidas en
"entidades autorizadas", que lograban colocar sus créditos junto al
subsidio y, junto con ello, un crecimiento abrupto. No obstante, éstas también
dependen de la distribución que haga el ministro de Vivienda de turno con
criterios personalísimos, pues también sus proyectos o listas de bonos pueden
quedarse para engrosar la presa por años y años.
Acabado el período de la Cev por orden de la Sala Constitucional, la
nueva y amplísima variedad de entidades autorizadas del Sistema Financiero
generaron una demanda ficticia de bonos, pues lanzaron a sus promotores a la búsqueda
de clientes, literalmente "para regalarles bonos", y mediante ello
inflaron su cartera de clientes para el crédito complementario, en muchos casos
al margen de que los clientes-beneficiarios fueran suficientemente solventes. El
consecuente aumento de morosidad en forma desmedida llevó a graves crisis de
varias entidades y del sistema financiero, pero el negocio para algunas
empresas, los promotores y los activistas políticos, ya estaba consumado.
La vieja institucionalidad de los años cincuenta, sesenta y setenta fue
sustituida y desmantelada a partir de los ochenta, pero dejando de lado los
planteos teóricos del Congreso Mundial de Hábitat y el criterio de
"sector", de manera que nunca se integraron, ni se consultaron, ni se
coordinaron las muy variadas instituciones vinculadas con el ordenamiento
territorial y los servicios urbanos y sociales. El principal efecto del cambio
institucional fue la privatización y la arbitrariedad en la asignación de
bonos, vinculado ello con el clientelismo electoral y perjudicando incluso al
sector privado de la industria de la construcción.
El uso de entes privados también se consolidó en lo referente a lo
urbano y en las dos últimas administraciones se crean nuevas comisiones ad hoc
y secretarías ejecutivas en forma paralela con procesos de desregulación por
decreto que culminan durante el último año con la promulgación del decreto Nº
29.415 que permite construir urbanizaciones en las decenas de miles de hectáreas
reservadas dentro de las "zonas de protección especial" de la Gran Área
Metropolitana, dejando sin efecto uno de los más importantes logros de la
Oficina de Planificación del Área Metropolitana (Opam) y la Dirección de
Urbanismo de finales de los años setenta y principios de los ochenta, mientras
se sigue sin cumplir el cometido de formular un Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y las acciones aisladas y fragmentarias dejan de lado el acelerado
proceso de cambio en la estructura productiva, y, por consiguiente, ignoran las
profundas transformaciones en el uso del suelo en amplísimas zonas, como las
fronterizas, las costeras, las ciudades intermedias y los corredores logísticos,
biológicos y de desarrollo económico. Dejan de lado a la vez complejísimos
procesos sociales, como la migración internacional y las modificaciones del
mercado laboral y las condiciones de vida de los antiguos y estables sectores de
ingreso medio, golpeados sucesivamente tanto por la reforma del estado –en
particular la movilidad laboral- como por el impacto de las crisis económicas
durante los últimos veinte años.
El 20% de la población nacional -según ingresos familiares- está
debajo de la línea de pobreza, y un gran sector de esa población está debajo
de la línea de indigencia, pero las demandas de vivienda que hacen los
dirigentes partidarios locales no se corresponden con la distribución
territorial de tal población. La política de vivienda debe basarse en la
asignación financiera según criterios técnicos y científicos a partir de una
identificación realista y razonable de la demanda con base, por ejemplo, en los
datos recientes del censo de 2000 y una distribución territorial que cubra los
diversos sectores de ingreso con base en prioridades de orden social y económico.
El subsidio es obviamente necesario, pero no para apuntalar los créditos
de empresas y entidades financieras, sino para apoyar la construcción de
viviendas mínimas, dignas y suficientemente servidas que permitan orientar el
desarrollo y la densificación de centros urbanos consolidados, en vez de
impulsar nuevos desarrollos sobre zonas protegidas que ponen en peligro los acuíferos
indispensables para las próximas décadas, y no ya sólo para las futuras
generaciones.
La construcción de viviendas para sectores de ingreso medio debe
basarse en un sistema de crédito ágil y cubrir todo el territorio nacional, no
concentrarse en el suburbio del Área Metropolitana de San José o extenderse en
forma de viviendas individuales de un piso construidas en grandes urbanizaciones
que desperdician tierra y elevan de forma desmedida los costos correspondientes
a infraestructura y abastecimiento de servicios sociales.
Es necesario fortalecer la capacidad estatal de orientar la ocupación
progresiva del territorio con una institucionalidad que actúe con base en un
plan de largo plazo que utilice el enorme fondo financiero disponible para
responder a las necesidades que conllevan los cambios en la producción e
inserción nacional en el mercado mundial. Cualquier plan de uso del suelo o
urbano-regional queda en el papel si no se organiza la construcción de
viviendas y se estructura una institucionalidad sectorial donde se contemple con
seriedad el aporte de los municipios y de los futuros alcaldes electos.
Los planes nacionales, regionales, de cuencas o cantonales reguladores
deben servir no sólo como planes de pre-inversión de los fondos públicos,
sino también para localizar la gigantesca inversión estatal en construcción y
subsidio para viviendas, reforzando la capacidad del municipio y sus
organizaciones regionales.
Las leyes vigentes que regulan la planificación urbana y regional deben
cumplirse y derogarse todos aquellos decretos que abiertamente las violen, como
el de creación de la Secretaría Ejecutiva del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano (PNDU), que es una función que por ley le compete a la Dirección
Nacional de Urbanismo (adscrita al Invu) y a la Opam a ella anexa, las cuales
deben trabajar en coordinación estrecha con los municipios y las organizaciones
municipales.
El Sistema de Información Social, Vivienda y Asentamientos Humanos (Sisvah)
y otras entidades semi-públicas o semi-privadas que desarrollan investigación
y generan información atinente a la vivienda y el urbanismo deben pasar a
fortalecer la capacidad de la Dirección de Urbanismo en sus cometidos de ley,
en especial la inmediata preparación del PNDU y un nuevo Plan GAM que tome en
cuenta los cambios económicos y sociales del país de los últimos veinte años,
desde su formulación en 1982. Una tarea inmediata es también establecer con
base en principios actualizados y conceptualmente rigurosos los requisitos de
los planes reguladores municipales elaborados por empresas privadas y en
particular los planes reguladores costeros, que por lo general son realmente una
burla a los principios de la planificación territorial.
Estas instituciones deben establecer convenios y vínculos formales con
las universidades públicas y sus unidades académicas especializadas en
diversos aspectos requeridos en la elaboración de planes urbanos y reguladores
o de ordenamiento territorial, pero también en la elaboración de un plan de
asignación de subsidios y construcción de barrios y viviendas basados en
información científica, censal o técnica, lo que incluye diseños apropiados
a las zonas, climatológicamente adaptados, con sistemas de desalojo de desechos
líquidos y sólidos ambientalmente sostenibles. Escuelas como las de
Planificación, Geografía, Sociología, Arquitectura, Ingeniería, Ciencias
Ambientales y proyectos o programas como el Lanamme, Produs, Civco y el
Laboratorio de Hidrología Ambiental, entre otros, tienen mucho que aportar y
cuentan con personal de alto nivel técnico y recursos tecnológicos
complementarios.
El Banco Hipotecario de la Vivienda (Banhvi) debe captar realmente los
fondos de Fondo de Subsidio para la Vivienda (Fosuvi) asignados por ley, a
partir de Fodesaf, y activar el Fondo Nacional para la Vivienda (Fonavi), pero
asignar los bonos con estrictos criterios técnicos y con controles cruzados
para evitar simulación de ingresos y otros requisitos, pero a la vez a partir
de un plan de asignación de base territorial basado en la determinación de
demandas reales -según los porcentuales de población pobre y familias
calificables- establecida por la legislación del propio sistema financiero para
la vivienda y su concentración o dispersión territorial.
Lo que fue Secretaria Ejecutiva de Vivienda y luego se ha llamado
Ministerio debe desaparecer de inmediato, en particular los departamentos
formados por funcionarios de confianza que se dedican a generar demanda de
vivienda y organizar proyectos con interés directamente político-electoral.
Sus técnicos y profesionales deben pasar a fortalecer los respectivos
departamentos del Banhvi o del Invu y la Dirección de Urbanismo para que
cumplan con las tareas establecidas en la legislación vigente, en especial la
Ley de Planificación Urbana Nº 4.240. Con ello se eliminan funcionarios
innecesarios como viceministros y oficiales mayores y sus séquitos de
administrativos, asesores y asistentes.
El presidente ejecutivo del Invu debe tener rango de ministro, para que
pueda coordinar el sector vivienda y asentamientos humanos (establecido desde la
administración 1978-1982) que incluye al Invu, al Imas, al Instituto de Fomento
y Asistencia Municipal, al Instituto de Aguas y Alcantarillados, al Banhvi, al
Consejo Nacional de Emergencias y a otras instituciones, como el Instituto Geográfico
Nacional, que se ubican en ministerios como el de Ambiente y el de Obras Públicas),
pero no para coadministrarlas, sino para ejercer una rectoría más bien política,
como sector, sin participación directa en la asignación de bonos o definición
de prioridades en forma personal, sino en los límites de una política general
reguladora.
El Invu puede y debe mantenerse en los números actuales de
funcionarios, pero haciendo un recambio que le permita profesionalizarlos y
realizar una serie de tareas con la participación del sector privado
empresarial y de oenegés formalmente
constituidas y especializadas, pero eliminar los proyectos de
"asociaciones" espurias. Las tareas de construcción de viviendas para
los sectores debajo de la línea de pobreza y sobre todo para los que están
debajo de la línea de indigencia (que requieren bono completo y otros apoyos
financieros o el aporte de tierras del propio banco de tierras del Invu, que
debe ser desarrollado para futuros proyectos en todo el país) deben separarse
de las tareas relativas a la Dirección de Urbanismo que tan sólo está
adscrita al Instituto.
La Junta Directiva del Invu, como lo dice su ley orgánica, debe estar
formada por profesionales afines a las tareas de urbanismo y vivienda, con alto
nivel técnico y amplia experiencia en esos campos, para poder cumplir funciones
de definición de políticas en el ordenamiento territorial y la reglamentación,
apoyando al ministro rector del sector. Gerente y subgerente técnicos
del Invu, así como el director de Urbanismo, deben nombrarse por concurso y con
base en perfiles que permitan la estabilidad de personas de altísimo nivel técnico
profesional e idóneos para esa función.
El Sistema de Ahorro y Préstamo del Invu (Sayp) debe ser fortalecido
con alianzas con bancos estatales y verificar la posibilidad de que pase a ser
parte del Banhvi. Pero en lo inmediato debe generar un sistema de mercadeo de
sus productos financieros –los contratos- con una cobertura nacional. Debe
abrir su sistema de ventas incluyendo una diversidad de entidades vendedoras
–personas jurídicas y no empleados de planilla- que abarquen todo el
territorio y especialmente la gran clase media rural y los empleados públicos.
El Sayp del Invu debe colocar sus fondos estrictamente según criterios
actuariales y no seguir directrices arbitrarias del Ministerio de Hacienda o
presidenciales que no deben afectar y drenar este fondo privado que pertenece a
los ahorrantes (no son fondos públicos).
Se debe mantener incólumes también las propuestas y advertencias actuariales
sobre los mínimos de ventas necesarias y de tasa de interés a que se deben
colocar los fondos en el mercado de valores.
La nueva institucionalidad debe responder a una nueva política
financiera y a una nueva estructuración interna del propio Banco Hipotecario
para que agilice sus funciones y no duplique las tareas de las entidades
financieras; pero que tampoco permita la privatización en la escogencia y
selección de los beneficiarios, la que es una atribución indelegable del
estado. No se requiere tampoco una institución supernumeraria, sino un ente técnico
de alta especialización y coordinado estrechamente con los entes responsables
de la elaboración y cumplimiento de los nuevos planes de ordenamiento
territorial. El Banhvi no es un banco más que financia casas, sino debe ser
parte fundamental del sector vivienda y asentamientos humanos y, por lo tanto,
su Junta Directiva debe tener una conformación de alto nivel técnico donde no
se confundan los intereses propios de la mutual o la empresa privada financiera
o constructora con los altos intereses del país y del estado.
El autor, sociólogo especialista en planificación urbana, es profesor en la Universidad Nacional y directivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.